PREDLOŽENE NOVINE U ZAKONSKOM REGULISANJU ZAŠTITE PRAVA NA SUĐENJE U RAZUMNOM ROKU

OGLEDI

Uvod

Institut zaštite prava na suđenje u razumnom roku uveden je Zakonom o izmenama i dopunama1) Zakona o uređenju sudova2) iz 2013. godine, kada su nakon člana 8. dodati čl. 8a, 8b i 8v, iznad kojih odredaba je stajao naslov: „Zaštita prava na suđenje u razumnom roku“. Ove odredbe bile su na snazi sve do donošenja Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku,3) koji je na snazi od 1. 1. 2016. godine. Tokom 2016. godine privredni sudovi su primili 4.315 zahteva za utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku; 2017. godine – 8.549 prigovora; 2018. godine – 27.536 prigovora; 2019. godine – 31.616 prigovora; 2020. godine – 25.506; 2021. godine – 27.738 prigovora i 2022. godine – 17.875 prigovora. Broj zahteva za utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku u stečajnim postupcima nad preduzećima sa većinskim društvenim i državnim kapitalom je u tom periodu činio 96-99,36% u odnosu na ukupan broj podnetih zahteva – prigovora.

Privredni sudovi su još 2018. godine ukazivali na neprimenljivost ovog zakona na stečajne postupke. Osnovne primedbe su se odnosile:

Prilikom donošenja zakona nisu uzete u obzir specifičnosti stečajnog postupka, kratak rok za postupanje stečajnog sudije i organa stečajnog postupka, pitanje ponovljenog prigovora kada je već utvrđena povreda prethodnim rešenjem, nedostatak odredaba o troškovima postupka, pitanje važnosti punomoćja izdatog od strane poverilaca u stečajnom postupku pre više od pet godina.

Nakon toga usledila je više puta ponovljena inicijativa za izmenu Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku.

U razlozima za izmenu Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku predlagač zakona je između ostalog naveo:

… „Izmena Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku je neophodna u cilju efikasnijeg sprovođenja postupka sudske zaštite prava na suđenje u razumnom roku u stečajnim i izvršnim postupcima radi namirenja priznatih ili utvrđenih potraživanja u kojima je stečajni, odnosno izvršni dužnik preduzeće sa većinskim društvenim ili državnim kapitalom, jer su se dosadašnja pravna sredstva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku u ovim postupcima (prigovor radi ubrzavanja postupka, žalba protiv rešenja kojim je odbijen prigovor, tužba za novčano obeštećenje, tužba za naknadu imovinske štete) pokazala kao nedovoljno delotvorna.

Dokaz o tome je pored ostalog stalni porast broja predstavki iz ove vrste predmeta pred Evropskim sudom za ljudska prava, a koji su, po pravilu okončani zaključivanjem prijateljskih poravnanja pred Evropskim sudom za ljudska prava.

… Komitet ministara je, zatim u delu koji se tiče opštih mera u tački 5. konstatovao da je Republika Srbija usvojila strategiju za izvršenje spornih odluka putem donošenja Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku iz 2015. godine. Međutim, Komitet ministara je u tački 6. Odluke naglasio da i dalje postoji više spornih pitanja koja je potrebno rešiti, uključujući i visok procenat odbijanja i odbacivanja pravnih lekova u stečajnom postupku (po predmetnom Zakonu o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku), a što sprečava izvršenje odluka. U tački 7. Odluke, Komitet ministara je pozvao „vlasti da prioritetno razmisle o ovim tačkama i daju informacije Komitetu ministara Saveta Evrope o tome koje su dalje mere predviđene kako bi se ovi prijavljeni nedostaci prevazišli.”

… Neophodno je izmeniti i dopuniti Zakon o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, kako bi ponovnim propisivanjem ustavne žalbe kao delotvornog pravnog leka bila obezbeđena zaštita poverilaca u izvršnim postupcima po odlukama koje su donete protiv preduzeća sa pretežnim društvenim ili državnim kapitalom, kao i u stečajnim postupcima u kojima su ova preduzeća stečajni dužnici.“

Upravo na osnovu preporuka Komiteta ministara i po stavovima Evropskog suda za ljudska prava izrađen je Nacrt izmena i dopuna Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, a u cilju poštovanja principa supsidijarnosti i smanjenja broja predstavki pred Evropskim sudom za ljudska prava koje se odnose upravo na sudske postupke – izvršenja i stečajne postupke nad preduzećima sa većinskim društvenim ili državnim kapitalom.

Prva izmena u Nacrtu sadržana je u članu 3. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku (u daljem tekstu: Zakona) dodavanjem novog stava kojim se isključuje primena Zakona na stečajne i izvršne postupke koji se vode radi namirenja priznatih ili utvrđenih potraživanja u kojima je stečajni, odnosno izvršni dužnik preduzeće sa većinskim društvenim ili državnim kapitalom.4)

Ova odredba dobija puno značenje uz član 11. Nacrta Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku (u daljem tekstu: Nacrta) kojim je predviđeno:

1. Da se svi prigovori radi ubrzavanja stečajnog ili izvršnog postupka, koji se odnose na društva sa većinskim društvenim ili državnim kapitalom, po kojima nije doneta odluka do dana stupanja na snagu izmena i dopuna smatraju ustavnom žalbom;

2. Ustavnom žalbom smatra se i žalba protiv rešenja kojim je odbijen prigovor u predmetnim postupcima, a po kojoj nije doneta odluka;

3. Ustavnom žalbom se smatra i tužba za novčano obeštećenje koja je podneta povodom utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku u izvršnom i stečajnom postupku nad državnim ili društvenim preduzećem, po kojoj nije doneta prvostepena odluka do dana stupanja na snagu ovog Zakona;

4. Isti status ima i tužba za naknadu imovinske štete podneta povodom utvrđene povrede prava.

Predloženim Nacrtom je predviđeno da se svi navedeni predmeti u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, dostave Ustavnom sudu, uz obavezu sudova da o tome obaveste podnosioce prigovora, odnosno tužioce.

Zakon iz 2015. godine nije posebno regulisao troškove podnosioca prigovora u tom postupku, što je dovelo do različitog postupanja sudova. Odredbom člana 20. tog Zakona predviđena je shodna primena zakona kojim se uređuje vanparnični postupak. Tumačenje privrednih sudova je bilo da u stečajnim postupcima u kojima se utvrđuje povreda prava, odnosno usvaja prigovor za ubrzavanje postupka, podnosiocu prigovora ne pripadaju troškovi iz razloga što je postupak po prigovoru akcesorni postupak u odnosu na postupak u kom se utvrđuje povreda prava, s obzirom da poverioci u stečajnom postupku sami snose svoje troškove.5) U tom smislu je predloženo da se dopuni stav usvojen na sednici Građanskog odeljenja Vrhovnog kasacionog suda od 6. 3. 2021. godine koji je glasio: „Predlagač u postupku zaštite prava na suđenje u razumnom roku, ima pravo da u ovom postupku angažuje advokata, kao punomoćnika, kao i pravo na naknadu potrebnih i opredeljenih troškova ovog postupka, u situaciji kada su njegov prigovor za ubrzavanje postupka ili drugo pravno sredstvo (žalba), usvojeni.“

Međutim, gore navedeno sporno pitanje sada je predloženim izmenama rešeno, tako što je u članu 4. Nacrta jasno opredeljeno da stranci kojoj je prigovor usvojen pripada i pravo na naknadu troškova.6)

Na sednici Odeljenja za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku Vrhovnog kasacionog suda održanoj 30. 5. 2014. godine usvojen je pravni stav: „Advokatu koji je bio punomoćnik stranke u postupku u odnosu na koju se traži utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku nije potrebno punomoćje u predmetu po zahtevu za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku.“

Privredni apelacioni sud i prvostepeni privredni sudovi postupajući u desetinama hiljada predmeta bili su suočeni sa zloupotrebama u postupku podnošenjem više prigovora od strane iste stranke u istom stečajnom postupku (i pored prvobitno usvojenog prigovora), samostalno ili preko istog, a nekada i različitih punomoćnika, podnošenja prigovora u ime preminulih (na osnovu punomoćja datog u stečaju), ili bez znanja stranke i sl. Smatrajući, s pozivom na odredbe člana 89. Zakona o parničnom postupku7) da stav nema uporište u ovoj odredbi, Privredni apelacioni sud je predložio Odeljenju za povredu prava na suđenje u razumnom roku Vrhovnog kasacionog suda izmenu usvojenog stava koja bi obavezivala podnosioce prigovora – njihove punomoćnike da sudu dostave punomoćje za pokretanje postupka uz prigovor za ubrzavanje postupka.

Međutim, navedena dilema razrešena je članom 2. Nacrta8) unošenjem novih st. 2, 3. i 4. u član 7. Zakona, kojim se ovo pitanje precizno reguliše:

Punomoćniku stranke koji je ovlašćen da preduzima sve radnje u postupku čije se ubrzavanje traži nije potrebno posebno punomoćje za izjavljivanje prigovora;

Ako je punomoćnik stranke ovlašćen da preduzima samo pojedine radnje u postupku u koje ne spada izjavljivanje pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, dužan je da uz prigovor dostavi posebno punomoćje za njegovo izjavljivanje.

Posebno je značajan stav 4. predložen članom 2. Nacrta koji propisuje: „Ako se posumnja da je nastupio neki od zakonom propisanih razloga za prestanak punomoćja, sud će obrazloženim rešenjem protiv koga nije dozvoljena posebna žalba naložiti punomoćniku da dostavi posebno punomoćje za podnošenje prigovora, u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja, uz upozorenje na posledice propuštanja.“

Kada je u pitanju zloupotreba prava privredni sudovi su prepoznali dve situacije:

1. poveriocu iz stečajnog postupka usvojen je prigovor za ubrzavanje postupka, nakon čega poverilac pokreće postupak za ostvarivanje prava na naknadu u iznosu od 300,00 – 3.000,00 evra (član 23. stav 1. tačka 1. i čl. 26-30. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku), kao i postupak za naknadu imovinske štete iz člana 31, koja mu se odlukom osnovnog suda dosuđuje, a nakon toga podnosi novi prigovor (ponovljeni prigovor).

2. poveriocu iz stečajnog postupka usvojen je prigovor za ubrzavanje postupka, nakon čega se poverilac ne koristi pravom iz člana 31. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku i po proteku pet meseci (rok iz člana 13. Zakona) podnosi novi prigovor.

U prvoj situaciji, Republika Srbija nakon isplate poveriocu iznosa koji je utvrđen u stečajnom postupku stupa na mesto tog poverioca u stečajnom postupku na osnovu člana 300. Zakona o obligacionim odnosima (zakonska subrogacija). Prema ovoj odredbi Zakona o obligacionim odnosima, kad obavezu ispuni lice koje ima neki pravni interes u tome, na njega prelazi po samom zakonu u času ispunjenja poveriočevo potraživanje na svim sporednim pravima. Stoga je odluka stečajnog sudije kojom se konstatuje ovaj prelaz potraživanja, rešenje kojim se ispravlja konačna lista, po svojoj prirodi deklaratorno. To znači, da poverilac kome je Republika Srbija isplatila potraživanje gubi status poverioca – stranke u konkretnom stečajnom postupku za isplaćeno potraživanje momentom ispunjenja obaveze. Kako prema odredbi člana 2. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku pravo na prigovor za ubrzanje postupka ima „samo stranka u sudskom postupku“, to navedeni poverilac ne uživa više zaštitu po odredbama Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, pa se njegov ponovljeni prigovor odbacuje.

Međutim, u drugom slučaju (kada poverilac nije pokrenuo postupak za ostvarivanje prava iz člana 31. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku) poverilac zadržava status stranke u stečajnom postupku upravo nekorišćenjem datih prava i periodično, svakih pet meseci, podnosi ponovljene prigovore, na osnovu kojih ostvaruje naknadu iz člana 23. stav 1. tačka 1. i člana 30. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku (naknada od 300,00 do 3.000,00 evra).

Činjenica da zloupotrebljava prava koja mu je zakon stavio na raspolaganje, ne vodi ka gubitku statusa poverioca – stranke u stečajnom postupku, što znači da može podnositi ponovljene prigovore. Međutim, ponovljeni prigovor je rezultat zloupotrebe prava i kao takav se odbija, jer stranka ne može ostvarivati korist zloupotrebom prava.

Zbog gore navedenog, na sednici Odeljenja za povredu prava na suđenje u razumnom roku Privrednog apelacionog suda održanoj dana 4. 2. 2022. godine, usvojen je pravni stav:

„Poverilac iz stečajnog postupka koji se vodi nad društvom sa većinskim društvenim ili državnim kapitalom, kome je usvojen prigovor za ubrzavanje postupka i utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u tom postupku, a nije se koristio pravom iz člana 31. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, ili se koristio i izdejstvovao pravnosnažnu presudu kojom mu je dosuđena naknada u visini utvrđenog potraživanja, podnošenjem ponovljenog prigovora za ubrzavanje postupka iz člana 13. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku zloupotrebljava prava data Zakonom o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku.

Ponovljeni prigovor za ubrzavanje postupka poverioca koji je izdejstvovao pravnosnažnu presudu kojom mu je dosuđena naknada u visini utvrđenog potraživanja (eventualno umanjenog za iznos isplaćen u stečajnom postupku) naknadu štete iz člana 31. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku treba odbaciti, jer je poverilac izgubio status stranke u stečajnom postupku isplatom tog potraživanja od strane Republike Srbije.

Ponovljeni prigovor za ubrzavanje postupka poverioca kome je ranije usvojen prigovor za ubrzavanje postupka, a koji se nije koristio pravom iz člana 31. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, treba odbiti, jer je taj poverilac mogao izgubiti status žrtve obraćanjem Republici Srbiji.“9)

Imajući u vidu sve gore navedeno, sasvim je opravdana predložena izmena člana 13. Zakona10) koja glasi: „Poverilac kojem je dosuđena i isplaćena naknada imovinske štete u visini zahtevanog potraživanja, nema pravo na podnošenje novog prigovora koji se vodi radi namirenja istog potraživanja. U slučaju iz stava 3. ovog člana sud odbacuje prigovor.“

Za podnosioce prigovora bitna je predložena izmena u članu 28. Zakona, propisana članom 10. Nacrta koja propisuje isključivu mesnu nadležnost osnovnog suda na čijem području tužilac ima prebivalište, boravište ili sedište. Ovom odredbom se strankama olakšava pristup sudu.

Članom 3. Nacrta predviđeno je da se prigovor odbacuje ako odsustvo nekog obaveznog elementa prigovora onemogućava da se po njemu postupa, ako je prigovor podnelo neovlašćeno lice, ako je preuranjen ili ako je podnet posle okončanja postupka, dok je članom 5. Nacrta predviđeno preciziranje naziva člana 11. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku. Član 7. Nacrta predviđa da žalba može da se podnese i ako predsednik suda u rešenju kojim je usvojio prigovor i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku nije odredio rok za preduzimanje procesnih radnji koje delotvorno ubrzavaju postupak. Preciziran je rok za podnošenje žalbe stranke koja ima pravo na žalbu, ako je prigovor usvojen, a žalba se podnosi zato što predsednik suda nije odredio rok u kome su naložene procesne radnje koje se moraju preduzeti, članom 8. Nacrta, osam dana od dana kada je stranka primila rešenje. Članom 9. Nacrta propisuje se postupak po žalbi tako što se primenjuju odredbe kojima se uređuje postupak po prigovoru i naknada troškova u postupku po prigovoru.

Zakonom o Ustavnom sudu11) uređuje se uređenje Ustavnog suda, postupak pred Ustavnim sudom i pravno dejstvo odluka Ustavnog suda. Ustavni sud odlučuje o pitanjima iz svoje nadležnosti utvrđene Ustavom Republike Srbije12) i vrši druge poslove određene Ustavom i zakonom.

Članovima 82-92. Zakona o Ustavnom sudu propisan je postupak o ustavnoj žalbi. Prema odredbi člana 82, ustavna žalba može se izjaviti protiv pojedinačnog akta ili radnje državnog organa ili organizacije kojoj je povereno javno ovlašćenje, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska i manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva ili je zakonom isključeno pravo na njihovu sudsku zaštitu.

Imajući u vidu da je Nacrtom Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku propisano da se prigovori za ubrzavanje postupka, žalbe i tužbe podnete primenom ovog zakona, a o kojima do dana stupanja na snagu Izmena i dopuna nije odlučeno, smatraju ustavnim žalbama i dostavljaju Ustavnom sudu, to je predlagač Nacrta Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku predložio i dopunu člana 82. Zakona o Ustavnom sudu dodajući stav 2. koji glasi:

„Izuzetno od stava 1. ovog člana ustavna žalba može se izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, ako je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u stečajnim i izvršnim postupcima koji se vode radi namirenja priznatih ili utvrđenih potraživanja u kojima je stečajni, odnosno izvršni dužnik preduzeće sa većinskim društvenim ili državnim kapitalom.“

Ovom izmenom predviđenom u Nacrtu Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu proširena je nadležnost Ustavnog suda i usklađen Nacrt Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku sa Nacrtom Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu.

1) “Sl. glasnik RS“, br. 101/2013 od 20. 11. 2013. godine.

2) “Sl. glasnik RS“, br. 116/2008, 104/2009, 101/2010, 31/2011 – dr. zakon, 78/2011 – dr. zakon, 101/2011, 101/2013 i 106/2015.

3) “Sl. glasnik RS“, 40/2015.

4) Član 1. Nacrta Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku.

5) Član 42. stav 3. Zakona o stečaju (“Sl. glasnik RS“, br. 104 od 16. 12. 2009. godine, 99 od 27. 12. 2011. godine – dr. zakon, 71 od 25. 7. 2012. godine – US, 83 od 5. 8. 2014. godine, 113 od 17. 12. 2017. godine, 44 od  8. 6. 2018. godine i 95 od  8. 12. 2018. godine).

6) Član 10. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku.

7) Zakon o parničnom postupku (“Sl. glasnik RS“, br. 72/2011, 49/2013 – odluka US, 74/2013 – odluka US, 55/2014, 87/2018, 18/2020 i 10/2023 – dr. zakon).

8) Član 7. Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku.

9) Bilten sudske prakse privrednih sudova br. 1-2/2022.

10) Član 6. Nacrta Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku.

11) “Sl. glasnik RS“, br. 109/2007, 99/2011, 18/2013 – odluka US, 103/2015, 40/2015 – dr. zakon i 10/2023.

12) “Sl. glasnik RS“, br. 98/2006 i 115/2021.