KOEFICIJENAT OSNOVNE PLATE U JAVNIM SLUŽBAMA  I MINIMALNA ZARADA

Pojam zarada u opštem radnopravnom režimu ima sličnosti ali se u bitnom razlikuje  od pojma  plata. Njihova funkcija je ista: da se isplaćuju u vidu novčane vrednosti  za rad, a u njihovu vrednost uračunavaju se porezi i doprinosi. Razlika je što:

1. Radnopravni  položaj  imaonika  prava na zaradu odnosno platu nije isti. Zaradu ostvaruje zaposleni koji radi po pravilima  koja vrede za opšti radnopravni režim. Tada je matični zakon: Zakon o radu.1) Suprotno pravo  na platu ostvaruju državni službenici, nameštenici i zaposleni u javnim službama po posebnom normativnom režimu.2)

2. Različit  je  i  sadržaj njihovih elemenata određenja. Svedočanstvo za to su:

– Odredba člana 106. Zakona o radu koja propisuje: Zarada za obavljeni rad i vreme provedeno na radu sastoji se od osnovne zarade, dela zarade za radni učinak i uvećane zarade  i  odredba člana 107. stav 1. ovog zakona koja određuje osnovnu zaradu na osnovu uslova utvrđenih pravilnikom, potrebnih za rad na poslovima za koje je zaposleni zaključio ugovor o radu i vremena provedenog na radu.  To je  polazna i pretpostavljena vrednost zarade  za određene poslove. Suprotno, odredba člana 2. Zakona  o platama u državnim organima i javnim službama glasi:

Ključne reči u tekstu ovog člana pri određivanju osnovne  plate su: osnovica  za obračun plate,  koeficijenat i dodatak na platu. One označavaju elemente na osnovu kojih se određuje osnovna plata. Deo plate čini: radni učinak, doprinosi za socijalno osiguranje  i porezi.

Osnovica je pored koeficijenta elemenat koji je u funkciji određivanja  osnovne plate.

Dodatak  na platu i obaveze koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje iz plate ne predstavljaju elemente koji su kriterijum razlikovanja  između plate i zarade.

Kod određivanja osnovice za obračun i isplatu plate zaposlenih u javnim službama kao i u drugim organima, organizacijama i javnim službama koje je osnovala autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave merodavno  je da se  plate pretežno isplaćuju iz budžeta osnivača. Prema odredbi  člana 2. stav 3. Zakona o platama u javnom sektoru: Osnovica iz stava 5. ovog člana ne može biti veća od osnovice iz stava 1. ovog člana utvrđene za odgovarajuću budžetsku godinu. Ona se  određuje od strane skupštine autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave u skladu sa masom sredstava opredeljenih za obračun i isplatu plata u okviru budžeta uz prethodno pribavljeno mišljenje Socijalno-ekonomskog saveta.4) Kada se  radi o osnovici u javnim službama  čiji je osnivač  Republika Srbija koja ih i finansira ona se iskazuje u njenom budžetu za određenu budžetsku godinu – argumenat iz odredbe člana 1. stav 1. tač. 1, 4, 6. i 7. Zakona o platama u javnom sektoru. U tom smislu je i sadržaj odredbe člana 7. stav 6. ovog zakona.

Koeficijenat izražava vrednost svih zahteva za obavljanje poslova radnog mesta. Elementi njegovog određenja su: složenost poslova, odgovornost, uslovi rada i stručna sprema. To je njegova zakonska definicija propisana odredbom člana 4. stav 1. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama a istoznačna je i odredba člana 8. stav 1. Zakona o sistemu plata u javnom sektoru.5)

Koeficijenat nema isto značenje kao i osnovica a njihov proizvod čini osnovnu platu  zaposlenih u javnim službama u  značenju iz   odredbe stava  1. člana  4. Zakona.

Od ovog značenja koeficijenta plate nužno je razlikovati regres za godišnji odmor i dodatak na ime naknade za ishranu u toku dana. Njihove vrednosti  ulaze po zakonskoj naredbi u njegov sadržaj ali se na njega ne reduciraju  već kao prava zaposlenog u javnim službama  samostalno postoje. U tom značenju je i veznik “i” upotrebljen u tekstu norme koji pokazuje šta koeficijenat pored prethodnog značenja  merodavnog za određivanje osnovne plate još sadrži. Na to podseća njegova odredba stava 2. člana 4. Zakona koji glasi: Koeficijent sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku dana i regresa za korišćenje godišnjeg odmora.

Ovim zakonskim  određenjem definisan  je samo način izražavanja  ovih prava ali time  ona  nisu izgubila  svoju posebnost. Zakonski razlog njihovog propisivanja je da budu u funkciji pokrića:

– utroška energije u toku rada (dodatak za ishranu u toku rada);

–  i u suštini dela troškova koje zaposleni koji radi u javnim službama ima u vreme korišćenja godišnjeg odmora (regres za korišćenje  godišnjeg odmora). Sve to čini osnovanim zaključak da je njihova funkcija različita od koeficijenta kao jednog od elemenata osnovne plate odnosno plate.

 Iskaz iz naznačene norme Zakona da koeficijent sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku dana i regres za korišćenje godišnjeg odmora, znači da je vrednost  koeficijenta  iz stava 1. člana 4. Zakona uvećana za dodatnu vrednost po ovim osnovima i da u negativnom smislu to nije  samo koeficijenat plate koji  izražava vrednost radnog mesta. Taj koeficijenat je vrednosno promenljiv, jer  sva radna mesta nisu iste vrednosti.

 Suprotno pravo na regres za godišnji odmor i pravo  na troškove ishrane u toku rada  iako su  sadržaj koeficijenta nisu elemenat njegovog određivanja u značenju iz člana 8. stav 1. Zakona o sistemu plata u javnom sektoru. Nisu, jer imaju različito pravno značenje i ulogu a za njihovo ostvarivanje propisane su i različite pretpostavke dispozicije koje kada se ostvare daju zaposlenom i ovlašćenje na njihovu prinudnu realizaciju  i s tim u vezi  pravo na pravno zaštitni zahtev. To su po karakteru materijalne pretpostavke koje su u funkciji ostvarivanja naznačenih po karakteru takođe materijalnih prava.

U sadržaju koeficijenta ova prava nisu posebno vrednosno iskazana već se iskazuju u uvećanoj vrednosti  koeficijenta  kao njegova  priračunata dodatna  vrednost.

Suprotno koeficijent je u funkciji određivanja osnovne plate  vrednovan  prema radom mestu  na kojem zaposleni radi  a zaposleni prima  za svoj rad plate, a ne zarade. Na to je ukazano i u ovoj odluci Ustavnog suda Republike Srbije: ”Zakon o platama u državnim organima i javnim službama i Uredba koja je doneta na osnovu ovog zakona predviđaju da zaposleni u zdravstvenim ustanovama, pa i u stomatološkoj zdravstvenoj zaštiti, primaju za svoj rad plate, a ne zarade, što znači da se plate kao naknade za rad zaposlenima (kao i odgovarajuće naknade i druga primanja po osnovu rada) ne mogu isplaćivati prema pravilnicima, već isključivo prema Zakonu o platama u državnim organima i javnim službama i odgovarajućim uredbama Vlade. Stoga, Ustavni sud ocenjuje da različiti načini obezbeđivanja sredstava za rad Zavoda ne mogu predstavljati osnov za različito utvrđivanje naknada za rad („zarada“), kao i drugih naknada i primanja po osnovu rada pojedinih kategorija zaposlenih u stomatološkoj zdravstvenoj zaštiti u jednom istom pravnom licu. Iz navedenog, po oceni Suda, proizlazi da okolnost da zdravstveni radnici pružaju stomatološke usluge koje nisu utvrđene kao pravo iz obaveznog zdravstvenog osiguranja ne može menjati karakter naknade za rad (kao i drugih pripadajućih naknada, odnosno ličnih primanja po osnovu rada) na koje, u skladu sa odgovarajućim odredbama Ustava Republike Srbije, potvrđenim međunarodnim ugovorima (Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Revidirana Evropska socijalna povelja, konvencije Međunarodne organizacije rada br. 100 i 111) i drugim odgovarajućim međunarodnim dokumentima, kao i relevantnim zakonima Republike Srbije, imaju pravo zdravstveni radnici zaposleni u zdravstvenim ustanovama, pa i zaposleni u stomatološkoj službi ovih ustanova.”6)

Da  pravo na regres za godišnji odmor i dodatak na ime naknade za ishranu u toku dana ne gube svoju samostalnost ni kada se iskazuju kao deo koeficijenta plate  izjasnila se i praksa Ustavnog suda Republike Srbije  navodeći da:

– naknada za ishranu u toku rada  i regres  za godišnji odmor  su prava po osnovu rada u istom pravnom značenju kao  što je to propisano odredbama člana 118. stav 1. tač. 5. i 6.  ZOR;

– na taj način zakonodavac naknadu po osnovu ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora nije ni doveo u vezu sa kriterijumima iz stava 1. člana 4. Zakona, već je propisao da koeficijent sadrži i dodatak na ime ovih naknada;

–  se  odredbom člana 4. stav 2. Zakona  na taj način ne menja smisao ovih prava propisanih odredbama člana 118. stav 1. tač. 5. i 6.  ZOR;

– koeficijenat  sadrži  dodatke po ovim osnovima što je samo vid normativnog uobličavanja, formulisanja i iskazivanja pojedinih zakonskih rešenja.”7)

Ovde i pitanje u situaciji kada je plata zaposlenog u javnim službama isplaćena u vrednosti koja odgovara vrednosti minimalne zarade odnosno nižoj vrednosti da li je u tom slučaju zaposlenom koji se našao u ovoj situaciji u tom novčanom iznosu iskazana vrednost naknade ishrane u toku rada  i regres za godišnji odmor. Odgovor  je po prirodi stvari  negativan. Tome u prilog ovi razlozi:

1. Pravo na minimalnu zaradu je garantovano pravo zaposlenog. Ono sprečava poslodavca i zaposlenog da ugovore nižu vrednost zarade, odnosno plate određene  rešenjem poslodavca od vrednosti minimalne zarade za standardni učinak i puno radno vreme. To je zaštitna funkcija minimalne zarade. Na to podseća odredba člana 2. Konvencije 131 o utvrđivanju minimalnih plata s posebnim osvrtom na zemlje u razvoju Međunarodne organizacije rada koja propisuje: “Minimalne nadnice imaće zakonsku snagu i neće se moći smanjivati, u slučaju da se ne primenjuju odgovorno lice ili lica podležu odgovarajućim kaznama ili drugim sankcijama.”8)

 S obzirom na zaštitnu funkciju minimalne zarade  koja deluje i u odnosu na zaposlene u javnim službama pogrešno je iz zakonskog određenja  propisanog odredbom člana 4.  stav 2.  Zakona o platama u državnim organima: da koeficijent sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora izvesti zaključak da minimalna zarada svojim sadržajem obuhvata regres za godišnji odmor i dodatak na ime naknade za ishranu u toku dana. Pogrešno jer ona ne obuhvata ta prava već je  isključivo u funkciji garancije da zaposlenom ne može biti isplaćena niža vrednost minimalne zarade i ništa više od toga. To vredi i u javnom sektoru jer sadržajem posebnog propisa nije isključeno pravo zaposlenih  na ovaj vid zaštite njihove plate. O tome se u sudskoj praksi  zastupa suprotno shvatanje  čiji je razlog da  su prema odredbi  člana 4. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama   sadržani  ovi dodaci u koeficijentu za obračun plata zbog čega je bez uticaja činjenica da ove naknade nisu iskazane u minimalnoj zaradi zaposlenog na koju je u naznačenom slučaju svedena  njegova plata pa time i osnovna plata kao njen deo.9)

 Suprotno shvatanje 

U sudskoj praksi postoji suprotno shvatanje koje glasi: “Zaposleni kojima se plate isplaćuju u visini vrednosti minimalne zarade u javnim službama  kao korisnicima budžetskih sredstava ostvaruju pravo na naknadu troškova ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora po osnovu rada primenom koeficijenta za obračun i isplatu plata u kome je sadržan dodatak na ime tih naknada i sastavni je deo koeficijenta za svakog zaposlenog.”

Ovo shvatanje  se  zasniva i na  ovim razlozima:

1. Normativna rešenja  posebnih zakona određuju na drugi način prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa i isključuju primenu opšteg matičnog propisa o radu.

2. ZOR nema upućujuću  normu da osnovna zarada u bilo kom elementu za njen obračun sadrži uračunavanje troškova za ishranu u toku rada i regres već ta prava reguliše posebnom normom.

3. Regulativa obračuna i isplate plate u javnim službama u skladu sa normama posebnih zakona nije istovetna regulativi isplate zarade prema pravilima koji se primenjuju u opštem radnopravnom režimu jer pojam zarade  u određenim radnim sredinama i plate nema jedinstveno značenje što se odražava na različitost uslova, načina i obima  prava na naknadu predmetnih troškova.

4. Navedeni posebni propisi ne predviđaju pravo na dodatak na ime naknade za ishranu u toku dana i regres za korišćenje godišnjeg odmora posebnom normom, jer su ove naknade sadržane u koeficijentu za obračun plata (član 4. stav 2. Zakona o platama  u državnim  organima i javnim službama).

5. Da se ova prava ostvaruju kroz obračun i isplatu plata  usled čega nema ni osnova (upućujućih normi) da se primenjuju parametri iz važećih kolektivnih ugovora u javnim preduzećima.

6. Da regulativa obračuna i isplate plate u javnim službama nije istovetna regulativi obračuna i isplate zarade prema pravilima koja se primenjuju u opštem radnopravnom režimu jer pojam zarade u određenim radnim sredinama nema jedinstveno značenje ni kapacitet što se direktno odražava na različitost uslova, načina i obima prava na naknadu predmetnih troškova.

7. Obračunom plate zaposlenih u javnim službama primenom navedenih posebnih zakona i opšteg akta  zaposleni na određenim radnim mestima sa najnižim koeficijentom primaju platu u nižem iznosu od minimalne zarade i u toj situaciji vršena je isplata plate do visine minimalne zarade.

8. Isplatom plate u javnim službama u visini minimalne zarade ne aktiviraju se pravila opšteg radnopravnog propisa prema kojima zaposleni u skladu sa Zakonom o radu ima pravo na uvećanu zaradu i naknadu troškova ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg  odmora u smislu čl. 108. i 118. ZOR.

9. Ove naknade su sadržane u koeficijentu usled čega nema ni osnova da se primenjuju parametri iz važećih kolektivnih ugovora za zaposlene u javnim preduzećima.

10. Prema sadržaju navedenih posebnih zakona  nema pravne praznine po pitanju prava na isplatu naknada troškova ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora usled čega ni uslova za supsidijarnu primenu  Zakona o radu (član 2. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama).

11. Odredbom člana 1. Zakona  o privremenom uređivanju osnovice  za obračun i isplatu plata, odnosno zarade  i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava koji je bio u primeni do 1. 1. 2019.  godine propisano je da se ovim zakonom  privremeno uređuje osnovica, odnosno vrednost radnog časa, vrednost boda, vrednost osnovne zarade za obračun i isplatu plata odnosno zarada kao i drugih stalnih primanja izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika javnih sredstava sa ciljem očuvanja finansijskog sistema plata i zarada u javnom sektoru.

12. Prema  članu 3. stav 1. navedenog  zakona propisano je da se platom u ovom zakonu između ostalih smatra zarada zaposlenog kod korisnika javnih sredstava utvrđena u skladu sa zakonom  koji uređuje platu u javnim službama a  njegovom odredbom člana 4. da su ništave odredbe opšteg ili pojedinačnog akta kojima se povećavaju osnovice, koeficijenti i drugi elementi na osnovu kojih se povećava iznos plate i drugih stalnih primanja kod subjekta iz člana 2. ovog zakona donetog za vreme primene ovog zakona.10) Radi toga ovaj zakon,  Zakon o budžetu i Zakon o budžetskom sistemu su imperativne prirode i moraju se bezuslovno poštovati bez prava da se u njima bilo šta menja te kod budžetskog finansiranja  plate u javnim službama nije moguće primeniti bilo koje korektivno pravilo jer je upravo određenim zakonom određen način utvrđivanja osnovice za plate i da koeficijenat za obračun plate zaposlenih u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama sadrži troškove na ime naknade za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora.

– Član 105. Zakona o budžetskom sistemu propisuje da, ako su odredbe drugih zakona u suprotnosti sa ovim zakonom primenjuju se odredbe ovog zakona.

Ovom shvatanju može se osnovano prigovoriti iz ovih razloga:

1. Odredba  člana 4. stav 1.  Zakona o platama u državnim organima i javnim službama sadrži govor o koeficijentu koji uz osnovicu definiše osnovnu platu osim za zaposlene u organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja – u Fondu za socijalno osiguranje vojnih osiguranika, za koje će se primenjivati propisi kojima se uređuje utvrđivanje plata, dodataka, naknada i ostalih primanja pripadnika Vojske Srbije. Suprotno kada se  odredbom  stava 2. istog člana propisuje da koeficijenat sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku dana i regres za  korišćenje godišnjeg odmora tada se iskazuju  samostalna i nezavisna prava koja se razlikuju od koeficijenta kao elementa određivanja osnovne plate.

2. Tačno je da se obračun i isplata plate u javnim službama vrši u skladu sa posebnim zakonom koji se razlikuje u normativnom smislu od obračuna i isplate zarade u ambijentu rada gde vredi opšti radnopravni režim. Međutim to ne čini osnovanim zaključak da se ta razlika u pogledu naznačene direktno odražava na različitost uslova,  načina  i obima prava na naknadu predmetnih troškova.11)

Razlika između plate i zarade postoji što je prethodno  i naznačeno ali se to ni direktno  ni indirektno ne  odražava na različitost uslova koji čine sadržaj pretpostavke dispozicije za postojanje samog prava na regres za godišnji odmor i troškova ishrane u toku rada odnosno njihov obim. Ne utiče jer su za ostvarivanje plate propisane različite pretpostavke dispozicije.

3. Ove naknade u suštini imaju isto značenje kao i  naknade  propisane odredbom člana 118. stav 1. tač. 5. i 6. ZOR: razlika je samo u različitom načinu izražavanja  pri čemu se ne menja smisao ovih prava. Na to se ukazuje i u naznačenoj odluci Ustavnog suda kada se navodi: Ovo iz razloga što je iz jezičkog i gramatičkog tumačenja osporene odredbe stava 2. člana 4. Zakona nesporno da zakonodavac naknade po osnovu ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora nije ni doveo u vezu sa kriterijumima iz stava 1. člana 4. Zakona, već je propisao da koeficijent sadrži i dodatak na ime ovih naknada. Iz toga, po oceni Suda, proizlazi da se koeficijent, kao jedan od elemenata na osnovu koga se utvrđuje plata zaposlenog, ne sastoji samo od elemenata koji su rezultat primene kriterijuma iz stava 1. ovog člana, već i od dodatka iz osporene odredbe stava 2. istog člana Zakona. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da se osporenom odredbom Zakona ne menja smisao odredbe stava 1. člana 4, kako to nalazi predlagač. Sa druge strane,  Sud ocenjuje da je stvar opredeljenja zakonodavca da li će propisati da se pravo na naknadu za ishranu u toku dana i regres za korišćenje godišnjeg odmora obračunava i isplaćuje kao posebna naknada, ili će pravo na ove naknade, a koje po osnovu rada pripadaju svakom zaposlenom, biti iskazano kao sastavni deo koeficijenta svakog zaposlenog.

4. Kada se tvrdi da se  različit  obračun i isplata plate u javnim službama “odražava na različitost uslova, načina i obima  prava na naknadu troškova” tada se zanemaruje:

– da koeficijenat kao elemenat za obračun osnovne plate izražava složenost poslova, odgovornost, uslove rada i stručnu spremu (član 4. stav 1);

– da je osnovna plata proizvod osnovice i koeficijenta iskazanog u tom značenju;

– da su  regres za godišnji odmor i naknada za ishranu u toku rada dodaci koji su  iskazani kao vrednosni  delovi  koeficijenta ali da nisu svedeni na koeficijenat iz sadržaja stava 1. već da su sadržaj stava 2.  člana 4. Zakona  sa različitim pravnim značenjem. To znači da ova prava nemaju tačku vezivanja sa obračunom i isplatom plate u javnim službama osim što su pravno-tehnički iskazana kao dodatna vrednost nad vrednošću koeficijenta iz stava 1. člana 4. Zakona.

5. Koeficijenat plate u značenju iz odredbe člana 4. stav 1. Zakona je  elemenat utvrđivanja osnovne plate  koji ne sadrži pravo na regres za godišnji odmor i dodatak za ishranu u toku rada. Tvrditi suprotno znači izvršiti contra legem pogrešan redukcionizam a to se čini dovođenjem ovih dodataka u zavisnost od prava na platu odnosno osnovnu platu  i na elemente njenog određenja.

6. To znači  zanemariti  i da  je vrednost osnovne plate ove kategorije zaposlenih veća od njene vrednosti za iznos  po osnovu naznačenih naknada. Tome u prilog i to što vrednost osnovne plate kao dela plate je proizvod osnovice i koeficijenta koji po zakonskoj naredbi  izražava isključivo složenost poslova, odgovornost, uslove rada i stručnu spremu dok su pravo na regres za godišnji odmor i naknada za ishranu u toku rada uvećana vrednost  koeficijenta. U odsustvu ovog uvećanja reč je isključivo o koeficijentu kao jednom od zakonskih elemenata pored osnovice za određivanje osnovne plate kao proizvoda osnovice i koeficijenta.

7. Tačno je da za ostvarivanje prava na naknadu za ishranu u toku rada  i regres  za godišnji odmor nema osnova  za aktiviranje  naznačene odredbe člana 118. ZOR  ali za to nema ni potrebe  sa stanovišta primene prava  jer su  ta prava već utvrđena kao deo koeficijenta plate odredbom stava  2. člana 4.  Zakona o platama u državnim organima i javnim službama. Ovde je sporno da li u slučaju kada je umesto plate zaposlenom u javnim službama isplaćena minimalna zarada kao supstitut plate da li mu je tada isplaćen regres za godišnji odmor, naknada za ishranu u toku rada koja prava su mu priznata odredbom stava 2.  člana 4. ovog zakona. Odgovor na to pitanje je negativan jer minimalna zarada svojim sadržajem pokriva samo platu ali ne  i naznačene  naknade.

8. Kada se  zaposlenima u javnim službama  isplaćuje iznos plate u vrednosti minimalne zarade ili u nižoj vrednosti  tada  se  u suštini ne primenjuje ni odredba  stava 1. člana 4. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama a po prirodi stvari ni stav 2. ovog člana. Ne primenjuje, jer po zakonskoj naredbi minimalna zarada  ne sadrži vrednosti po naznačenim pravima, a njoj ne odgovara ni plata odnosno osnovna plata  kada su one  niže vrednosti. Kada je vrednost plate pa time i osnovne plate svedena na novčani iznos donjeg garantovanog minimuma koja se iskazuje kao minimalna zarada tada se zaposlenom u javnim službama isplaćuje isključivo vrednost minimalne zarade  kao supstitut plate  koja  uključuje i osnovnu platu iz odredbe stava 1. člana 4.  ovog zakona ali ne i iznos naznačenih i ex lege garantovanih dodataka.

9. Tačno je da je u ovom slučaju reč o posebnim zakonima i da u njihovom  sadržaju  nema pravne praznine ali to ne koristi  jer se  radi o slučaju  kada zaposlenom u javnoj službi nisu priznata prava propisana odredbom  člana 4. stav 2.  Zakona (regres za godišnji odmor odnosno naknada za ishranu u toku rada). Tada nije isplaćena ni plata u značenju iz odredbe stava 1. člana 4. ovog zakona već mininimalna zarada kao zagarantovana vrednost na osnovu intervencije  normi ZOR kao opšteg radnopravnog propisa. Tome u prilog  i to  što tada ZOPUDOIJS  ne daje odgovor na pitanje  kako postupiti kada je plata utvrđena primenom člana 4. stav 1. ZOR niža od vrednosti minimalne zarade o kojoj sadrži govor odredba člana 111. ZOR.

10. Razlog da posebni propisi ne predviđaju pravo na naknadu za ishranu i regres za korišćenje godišnjeg odmora  posebnom normom u ovom slučaju  nema značaja. Nema  jer su ove naknade  sadržane u dodatnoj vrednosti za koju je  uvećan  koeficijenat za obračun plate (član 4. stav 2. Zakona o platama  u državnim  organima i javnim službama) što je samo na različit način iskazano isto   rešenje.

11. Ne koristi  kao od značaja ni  odgovor na pitanje  da li je pravo na regres  za godišnji odmor i naknada troškova ishrane  u toku  rada  propisana  u sadržaju  posebnog člana ili je iskazana kao deo koeficijenta osnovne plate kao u slučaju iz odredbe  člana 4. stav 2.  Zakona. Ne koristi jer je odlučno  da  li su ta  prava  normativno iskazana ili ne a ne  na koji su način iskazana.

12. Za tumačenje pravne norme je od značaja njeno pravo značenje koje je jedno od mogućih jezičkih značenja. Odredba člana 4. stav 2. Zakona ima jedno jezičko značenje kao pravo: da zaposleni ima pravo na regres  za godišnji odmor i naknadu za ishranu u toku  rada.

13. U situaciji kada je plata pa time i osnovna plata kao njen deo zamenjena garantovanim supstitutom u vidu minimalne zarade tada je očigledno da vrednost sadržana kao deo koeficijenta propisana stavom 2. člana 4. Zakona nije isplaćena (donji sudski silogizam) i da zaposleni koji se  našao u ovoj situaciji ima pravo na isplatu po tim osnovima. Ima, jer tada koeficijenat osnovne plate ne pokriva  u proizvodu sa osnovicom ni njenu vrednost.

14. Argumenat da ta prava nisu posebno vrednosno iskazana nije od značaja za njihovo postojanje i realizaciju. Pravna norma je stvorena da bi bila primenjena a ne da bi zloupotrebom prava bila izostavljena njena primena.

15. Stvar je dobre pravne tehnike u značenju izrade  teksta zakona da definiše način na koji će biti iskazan sadržaj pravne  norme, ali to ne utiče na njeno pravo značenje.12) To se pravilno primećuje  u  naznačenoj odluci Ustavnog suda u tumačenju odredbe člana 4. stav 2. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama kada se  navodi da ”pitanje načina normativnog uobličavanja, formulisanja i iskazivanja pojedinih zakonskih rešenja, odnosno neujednačenog i neistovetnog normativnog oblikovanja pojedinih prava u dva ili više zakona,” i takođe pravilno zaključuje da “to nije od značaja za utvrđivanje  pravog značenja odredbe  člana 4. stav 2. ovog zakona u pogledu postojanja  odnosno nepostojanja  prava a slovom zakona priznato pravo mora se poštovati i primeniti”.

16. Kada je plata zaposlenom/ima isplaćena u vrednosti minimalne zarade tada je zaposlenom isplaćena novčana vrednost supstituta plate pa time i osnovne  plate, ali ne  i  regres za godišnji odmor i naknada za ishranu u toku dnevnog rada. Suprotno tvrditi znači svesti naznačena prava  na sadržaj koeficijenta osnovne plate iz odredbe stava 1. člana 4. Zakona  pa time i plate koji su  različitog pravnog značenja.

17. U  obrazloženju stava koji je predmet analize se  navodi: “Sudska praksa unazad više godina je na jedinstvenom  stanovištu  da osnovna zarada  koja se obračunava primenom opštih pravila sadržanih u Zakonu o radu kao i plate u državnim organima i javnim službama prema režimu rada koji je uređen posebnim propisima ne mogu biti manje od vrednosti minimalne zarade. Međutim, u toj situaciji isplata plate kao naknade za rad ne zasniva se na pravu na isplatu minimalne zarade pod uslovima i na način prema sadržaju čl. 111. i 112. Zakona o radu koje pravo posebnim zakonima  koji su u primeni  nije ni  predviđeno već je u pitanju vrednost plate  koja ne može biti manja  od zakonom garantovanog minimuma naknade za rad opredeljene u navedenim odredbama zakona u cilju egzistencijalnih i socijalnih potreba.”13)

Ovaj razlog je protivrečan jer se u njegovom sadržaju  tvrdi  A (da  plata u javnim  službama ne može biti niža od vrednosti minimalne zarade) i Non A (da se isplata plate kao naknade za rad ne zasniva na pravu na isplatu minimalne zarade).

18. Regres za godišnji odmor i naknada za ishranu u toku rada zasnivaju se na drugim materijalnim pretpostavkama  u odnosu na pravo na platu odnosno osnovnu platu što  je još jedno pro u korist stava da nema osnova za njihovu redukciju i da zato ta prava ne treba mešati sa stanovišta primene prava.

19. Zakon o platama u državnim organima i javnim  službama nema normu koja bi isključila  primenu opštih radnopravnih propisa u odnosu na one teme koje nisu regulisane njegovim sadržajem. Isto tako zaboravljena je odredba člana 2. stav 2. ZOR koja propisuje: Odredbe ovog zakona primenjuju se i na zaposlene u državnim organima, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i javnim službama, ako zakonom nije drukčije određeno.

20. Cilj je da se propisano pravo ostvari a ne samo da se formalno propiše a ne ostvari, jer pravne norme postoje da bi se lica u realitetu ponašala u skladu sa njihovim sadržajem – to je ponašanje po dispoziciji kada je reč o dobrovoljnoj primeni prava i za čije  su ostvarivanje propisane različite pretpostavke dispozicije. Takođe  u slučaju  prekršaja dispozicije  reč je o prinudnoj primeni prava. U tom značenju se u teoriji navodi: ”Primena prava je ponašanje pravnih subjekata po pravnim normama. Pritom, prvenstveni i državni cilj jeste da subjekat prava ostvaruje  zahteve izrečene u dispozicijama pravnih normi.”14)

21. Ne koristi ni sadržaj odredbe člana 1. Zakona o privremenom uređivanju osnovice za obračun i isplatu plata, odnosno zarade  i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava  koji  je  bio u primeni do 1. 1. 2019.  godine i kojom je propisano da se ovim zakonom privremeno uređuje osnovica, odnosno vrednost radnog časa, vrednost boda, vrednost osnovne zarade za obračun i isplatu plata odnosno zarada kao i drugih stalnih primanja izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika javnih sredstava  sa ciljem očuvanja finansijskog sistema plate i zarada u javnom sektoru.15) Ne koristi  jer se ovde  ne  radi o uređivanju  regresa za godišnji odmor i naknade za ishranu u toku rada. Ne radi, jer osnovica nije koeficijenat već jedan od elemenata koji je u funkciji određivanja osnovne plate. Radi toga njena vrednost nije pravno vredan razlog koji sa stanovišta primene prava opravdava  suprotno shvatanje na  naznačenu temu. Ovde je reč o pravima  koja su samo  u pogledu načina  iskazivanja sadržana u koeficijentu osnovne plate. Na tome se  insistira i u ovoj odluci Ustavnog suda: ”Ocenjujući osporenu odredbu Zakona, Ustavni sud je utvrdio da je ostvarivanje prava na naknadu za ishranu u toku rada i prava na regres za korišćenje godišnjeg odmora, a koja nesporno predstavljaju prava po osnovu rada i koja su predviđena odredbama člana 118. tač. 5) i 6) Zakona o radu, obezbeđeno i Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama, za zaposlene na koje se primenjuju odredbe ovog zakona.16)

22. Zakon o privremenom uređivanju osnovice za obračun i isplatu plata, zarada i drugih stalnih primanja  kod korisnika javnih sredstava s obzirom na naslov mogao bi da navede na pogrešan zaključak da se  njegov sadržaj odnosi i na naznačena prava o kojima sadrži govor odredba člana 4. stav 2. Zakona. Međutim to je pogrešno, jer  sadržaj pojma druga stalna primanja ne sadrži govor o regresu za godišnji odmor i naknadi za ishranu u toku  rada. To potvrđuju odredbe:

–   člana 3. st. 2 , 3. i 4. ovog zakona kojim je propisano: U ovom zakonu osnovna neto plata jeste proizvod koeficijenta i osnovice za obračun i isplatu plate, odnosno osnovna zarada po ugovoru o radu zaključenom u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, umanjena za porez i doprinose za obavezno socijalno osiguranje koji se plaćaju iz zarade u skladu sa zakonom.

Drugim stalnim primanjem kod korisnika javnih sredstava, u smislu ovog zakona, smatra se naknada za rad izabranog, imenovanog i postavljenog lica i savetnika i posebnog savetnika funkcionera u organima Republike Srbije i lokalne vlasti, kao i direktora, odnosno upravnika ili drugog rukovodioca korisnika javnih sredstava, koji nije zasnovao radni odnos kod korisnika javnih sredstava, naknada za rad članova organa upravljanja i nadzora kod korisnika javnih sredstava, kao i naknada za rad u stalnim i povremenim radnim telima, radnim grupama, savetima i komisijama, kod korisnika javnih sredstava, utvrđena posebnim propisima i opštim i pojedinačnim aktima i finansirana iz sredstava tog ili drugog korisnika javnih sredstava, koja u sebi sadrži porez i pripadajuće doprinose za obavezno socijalno osiguranje.

Drugo stalno neto primanje, u smislu ovog zakona, jeste drugo stalno primanje umanjeno za porez i pripadajuće doprinose za obavezno socijalno osiguranje.

To znači da je  sadržajem  ovih normi:

– definisana osnovna neto plata kao proizvod koeficijenta i osnovice za obračun i isplatu plate, odnosno osnovna zarada po ugovoru o radu zaključenom u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, umanjena za porez i doprinose za obavezno socijalno osiguranje koji se plaćaju iz zarade u skladu sa zakonom;

– da je pojam druga stalna neto primanja upotrebljen u značenju naknade za rad izabranog, imenovanog i postavljenog lica i savetnika i posebnog savetnika funkcionera u organima Republike Srbije i lokalne vlasti, kao i direktora, odnosno upravnika ili drugog rukovodioca korisnika javnih sredstava, koji nije zasnovao radni odnos kod korisnika javnih sredstava, naknada za rad članova organa upravljanja i nadzora kod korisnika javnih sredstava, kao i naknada za rad u stalnim i povremenim radnim telima, radnim grupama, savetima i komisijama, kod korisnika javnih sredstava, utvrđena posebnim propisima i opštim i pojedinačnim aktima i finansirana iz sredstava tog ili drugog korisnika javnih sredstava, koja u sebi sadrži porez i pripadajuće doprinose za obavezno socijalno osiguranje. Taj pojam svojim sadržajem ne obuhvata prava imenovana u odredbi člana 4. stav 2. Zakona.

Tačno je da se u stavu 4. člana 3. ovog zakona koristi pojam drugo stalno neto primanje u značenju drugog stalnog primanja umanjenog za porez i pripadajuće doprinose za obavezno socijalno osiguranje ali se ona prema njegovoj odredbi člana 6. stav 1. ne eliminišu iz pravnog saobraćaja već se samo njihov neto iznos umanjuje za 10%. Zato je bez značaja što takva primanja (regres za godišnji odmor) imaju karakter ostalih – drugih prihoda iz člana 85. st. 1. i 2. Zakona o porezu na dohodak građana  na koje se  prihode porez  plaća po stopi od 20% na poresku osnovicu koju čini bruto prihod, umanjen za normirane troškove u visini od 20%.17) Suprotno za naknadu troškova ishrane  ne postoji obaveza plaćanja poreza pa se naznačena norma na ta primanja i ne odnosi.18)

U sadržaju ove ni drugih normi naznačenog zakona takođe se ne prepoznaje pojam regres za godišnji odmor  odnosno  naknada za ishranu u toku dnevnog rada pa time ni pravilo o njegovoj neprimeni.

Tako  njegova odredba

– člana 4. propisuje: Ništave su odredbe opšteg ili pojedinačnog akta (osim pojedinačnog akta kojim se plata povećava po osnovu napredovanja) kojima se povećavaju osnovice, koeficijenti i drugi elementi, odnosno uvode novi elementi, na osnovu kojih se povećava iznos plata i drugog stalnog primanja kod subjekata iz člana 2. ovog zakona, doneti za vreme primene ovog zakona;

– član 5.  st. 1. i 2. propisuje procente za umanjenje  osnovice za obračun i isplatu plata kod korisnika javnih sredstava koja je  utvrđena zakonom, drugim propisom ili drugim opštim i pojedinačnim aktom za odgovarajući procenat dok je u stavu tri i četiri ovog člana navedeno: Zaposleni čija je osnovna neto plata pre početka primene ovog zakona za puno radno vreme bila niža od 25.000 dinara zadržava svoju neto platu.

Ukoliko bi se primenom umanjene osnovice u smislu ovog zakona utvrdila osnovna neto plata niža od 25.000 dinara, tom zaposlenom se za puno radno vreme isplaćuje osnovna neto plata u iznosu od 25.000 dinara;

– član 6. st. 1-4. koji propisuje da se druga stalna primanja u neto iznosu umanjuju za 20 % pod uslovom da nisu u neto iznosu od 25.000 dinara koja su izuzeta od naznačenog umanjenja;

– čl. 8. i 9. koji se odnose na način praćenja primene ovog zakona dok se odredba člana 10. odnosi na novčane kazne a njegova odredba člana 11. na nadzor.19)

To pokazuje i upoređivanje vrednosti iznosa od 25.000  dinara kao donje vrednosti koja je po slovu zakona bila izuzeta od umanjivanja plate kao i vrednosti osnovne neto plate niže od ove vrednosti i vrednosti minimalne zarade koja  je na primer iznosila za:

–  2014.  godinu i to neto mesečni iznos 21.286 dinara  a za decembar iste godine neto iznos 22.264 dinara,

 – 2015.  godinu neto vrednost  21.296  a za decembar te godine 22.264 dinara da bi u 2018. godini njena neto vrednost i to za januar već iznosila 26.312 dinara  a  za decembar iste godine 24.024 dinara.20) Između ovih vrednosti postoji neznatna razlika a slovo ove norme govori  o vrednosti osnovne neto plate pri određivanju iznosa  koji ne podleže naznačenom umanjenju njene vrednosti što vredi i za vrednosti  koje su ispod tog  iznosa kada  ne vredi umanjenje za ex lege propisani procenat.

23. Ovde bi oponent mogao da prigovori da sud nije ovlašćen da određuje vrednost naknade po naznačenim osnovima jer su oni po zakonskoj naredbi deo koeficijenta. O tome se ne izjašnjava sadržaj odluke najviše sudske instance. Tačno je da sud nije ovlašćen da određuje sadržaj ovih elemenata kao delova koeficijenta plate, ali zbog toga zaposleni  koji se našao u ovoj situaciji ne može biti lišen realizacije ovih prava. Ne može jer je to posledica nezakonitog i nepravilnog rada poslodavca a to se ne može tolerisati sa stanovišta primene prava. Radi toga u ovoj situaciji  treba primeniti pravila o naknadi štete i s tim u vezi odrediti njihovu vrednost prema vrednosti koja bi zaposlenom  bila određena prema redovnom toku stvari. Tada  sud ne menja poslodavca određivanjem elemenata iz osnova koji su po zakonskoj naredbi deo koeficijenta plate, već određuje njihovu vrednost kada ona nije po prirodi stvari sadržana u minimalnoj zaradi. U tom smislu i ovaj stav: ”Imajući u vidu da se, sa jedne strane, osporena odredba na isti način primenjuje na sve zaposlene čije se plate uređuju Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama, a koji se time nalaze u istoj pravnoj situaciji, kao i da se, sa druge strane, odredbama Zakona o radu (član 118. tač. 5) i 6)) samo predviđa da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i na regres za korišćenje godišnjeg odmora, i to „u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu“, bez podrobnijeg zakonskog uređivanja načina obračuna ovih naknada, Ustavni sud je utvrdio da osporenom odredbom člana 4. stav 2. Zakona nije povređen princip zabrane diskriminacije iz člana 21. stav 3. Ustava, kako sa stanovišta međusobnog položaja zaposlenih koji pripadaju kategorijama na koje se Zakon primenjuje, tako ni sa stanovišta njihovog položaja u odnosu na ostale zaposlene na koje se primenjuje Zakon o radu. Stoga je Sud podneti predlog odbio kao neosnovan.”21)

Takođe  norme ovog zakona  ne eliminišu  naznačena prava  već ih vrednosno umanjuju za određeni procenat.

24. Ne koristi ni argumenat  koji glasi: ”Takođe isplatom plate zaposlenima u javnim službama u visini minimalne zarade ne aktiviraju se pravila opšteg radnopravnog propisa prema kojima zaposleni u skladu sa Zakonom o radu ostvaruju pravo na isplatu minimalne zarade imaju pravo na uvećanu zaradu i naknadu troškova ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora u smislu čl. 108. i 119. Zakona o radu. Navedeni posebni propisi ne predviđaju pravo na naknadu za ishranu i regres za korišćenje godišnjeg odmora posebnom normom jer su ove naknade obuhvaćene i sadržane u koeficijentu za obračun plata (član 4. stav 2.  Zakona o platama u državnim organima i javnim službama) što znači da se iste ostvaruju kroz obračun i isplatu plata, usled čega nema ni osnova upućujućih normi da se primenjuju parametri iz važećih kolektivnih ugovora u javnim preduzećima.”22)

Neka tome u prilog za suprotno posluže i ovi razlozi:

a) Nema potrebe za primenu opštih radnopravnih propisa  jer su naznačena prava iskazana u odredbi člana 4. stav 2. Zakona;

b) Prethodno  su dati  razlozi da  okolnost što ta prava  nisu iskazana u “posebnoj normi” već kao deo koeficijenta  osnovne  plate ne utiče  na njihovo  postojanje  i  nužnost njihovog ostvarivanja, jer je reč  samo o načinu izražavanja  normativnog  sadržaja;

c) Kada je zaposlenom u javnoj službi  isplaćen na ime plate iznos u vrednosti minimalne zarade tada mu je po prirodi stvari isplaćen iznos iz toga osnova a ne po osnovu troškova ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora.

25. Zakon  o budžetu  deluje u odnosu na korisnike  budžetskih sredstava ali isključivo u granicama njegovog sadržaja. Radi toga ne koriste za suprotno shvatanje ni ovi razlozi: “Ustanove osnovane od strane Republike Srbije odnosno lokalne vlasti su indirektni korisnici budžetskih sredstava nad kojima osnivač preko direktnih korisnika budžetskih sredstava vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja pa se na njih primenjuje Zakon o budžetu i Zakon o budžetskom sistemu a obaveze koje preuzimaju moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u odgovarajućoj budžetskoj godini (član 2. stav 1. tačka 8. i član 54. Zakona o budžetskom sistemu, “Sl. glasnik RS”, broj 54/2009…. i 68/2015 – dr. zakon). Pravila iz Zakona o privremenom uređivanju osnovice za obračun i isplatu plata odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih  sredstava, Zakona o budžetu i Zakona o budžetskom sistemu su imperativne  prirode koja se moraju bezuslovno poštovati bez prava da se u njima bilo šta menja, te kod budžetskog finansiranja plate u javnm službama nije moguće primeniti bilo koje korektivno pravilo jer je upravo zakonom određen način utvrđivanja osnovice za plate i za koeficijenat za obračun plate zaposlenih u skladu sa Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama koji sadrži troškove na ime naknade za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. Osim toga prema članu 105. Zakona o budžetskom sistemu ako su odredbe drugih zakona u suprotnosti sa ovim zakonom primenjuju se odredbe ovog zakona.”23)

Navedene norme Zakona o budžetskom sistemu nisu od koristi za isključenje prava zaposlenih u javnim službama  u pogledu ostvarivanja naznačenih prava. Njegove odredbe:

– član 2. stav 1. tačka 8. glasi:  Definicije koje se koriste u ovom zakonu imaju sledeće značenje: Indirektni korisnici budžetskih sredstava jesu: pravosudni organi, mesne zajednice; ustanove osnovane od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i finansiranja;

Ovim normama se definiše pojam indirektnih korisnika i da direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava koji po zakonu nemaju utvrđenu obavezu donošenja finansijskih planova, donose plan za korišćenje onih aproprijacija za koje obim i namena nije unapred zakonom određena i to po bližim namenama i aktivnostima, kako bi se omogućilo praćenje ostvarivanja budžetskih principa iz člana 4. stav 3. ovog zakona. Njihova uloga je praćenje budžetskih principa. Međutim sadržaj ovih normi Zakona o budžetskom sistemu se ne bavi pitanjem prava na regres za godišnji odmor odnosno dodatka za ishranu u toku rada  niti propisuje da će ostvarivanje tih prava zavisiti od sredstava  propisanih u  budžetu za tu namenu.

Ne koristi ni odredba člana 4. stav 3. ovog zakona  jer ona propisuje prioritetne budžetske ciljeve koje treba ostvariti u pripremi i izvršenju budžeta a to su i makroekonomska stabilnost, niska inflacija, ekonomski razvoj, podsticanje regionalnog razvoja i smanjenje finansijskog rizika Republike Srbije.25)

26. Ne koristi ni odredba člana 105. Zakona o budžetskom sistemu kojom je propisano: Ako su odredbe drugih zakona, odnosno propisa, u suprotnosti sa ovim zakonom, primenjuju se odredbe ovog zakona. Ne koristi jer odredba člana 4. stav 2. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama nije u suprotnosti sa njegovim sadržajem.

27. Nije dovoljno izložiti sadržaj odgovarajućih normi  zakona  već je sa stanovišta primene  prava nužno  navesti razumno prihvatljive razloge koji opravdavaju njenu primenu i iskazati koje su to norme suprotne i iz kojih razloga. S obzirom da su pravila iz Zakona o privremenom uređivanju osnovice za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava, Zakona o budžetu i Zakona o budžetskom sistemu imperativne prirode koja se moraju bezuslovno poštovati, bez prava da se u njima bilo šta menja, kod budžetskog finansiranja plata kod tuženog nije moguće primeniti korektivno pravilo iz člana 8. stav 2. Zakona o radu, jer je upravo zakonom određen način utvrđivanja osnovice za plate.

Zbog toga su, po shvatanju Vrhovnog kasacionog suda, odredbe Posebnog kolektivnog ugovora, donete nakon stupanja na snagu Zakona o privremenom uređivanju osnovice za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava ništave i kao takve ne mogu da proizvode pravno dejstvo. Citirani zakoni su imperativnog karaktera, pa Kolektivni ugovor (kao i svaki ugovor) ne može biti suprotan zakonu (član 103. ZOO u vezi člana 240. Zakona o radu), usled čega su nižestepene presude preinačene i tužbeni zahtev tužioca odbijen, kao neosnovan.26)

Ta pravila jesu imperativne prirode ali ne dodiruju ni pravo na regres za godišnji odmor ni naknadu za ishranu u toku rada.

28. Na ovaj način potvrđena je samo neujednačena sudska praksa na naznačene teme.27)

U  situaciji kada je dobijena novčana vrednost osnovne plate niža ili ista kao vrednost minimalne zarade. Ne vredi, jer tada se aktivira dejstvo pravila o minimalnoj zaradi  kao zaštitnoj kategoriji novčanog iznosa koji mora biti isplaćen zaposlenom po osnovu osnovne plate. Mora,  jer je to garantovana novčana vrednost njegove osnovne plate  u javnom sektoru koja se ne dostiže primenom naznačenih  normi Zakona o platama u državnim organima i javnim  službama u ovim situacijama. Posledica toga je i zaključak da nije ispoštovano u svim tim slučajevima pravilo iz člana 4. stav 2. Zakona o državnim organima i javnim službama da koeficijent sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku dana i regresa za korišćenje godišnjeg odmora. Nije jer je iskazana vrednost osnovne plate niža ili jednaka vrednosti minimalne zarade, a tada je zaposlenom isplaćena samo osnovna plata ali ne i regres i naknada za ishranu u toku rada pošto nisu sadržani u vrednosti isplaćene novčane vrednosti minimalne zarade.

1) Videti odredbu člana  107. stav 1. Zakona o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 (Odluka Ustavnog suda), 113/2017, 95/2018 (Autentično tumačenje). U tekstu: ZOR.

2) Videti potpunije u članku Borivoja Živkovića: Pravo zaposlenog na naknadu troškova za ishranu u toku rada  u opštem i specijalnom režimu  radnih odnosa,  Paragraf lex, Pravna baza, e-Časopisi.

3) Videti odredbu člana 2. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama („Sl. glasnik RS“, br. 34/2001, 92/2011, 10/2013, 55/2013, 99/2014, 21/2016) koji je prestao da se primenjuje na državne službenike i nameštenike  1. januara 2007. godine – sa 62/06. U tekstu: Zakon ili ZOPUDOIJS.

4) Videti odredbu člana 7. Zakona o sistemu plata u javnom sektoru („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016, 108/2016, 113/2017, 95/2018, 86/2019, 157/2020, 123/2021). Ovaj zakon primenjuje se od 1. 1. 2015. godine osim u odnosu na zaposlene u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave kada je primena od 1. 7. 2017. godine i odredbi čl. 37-39. čija je primena  od 9. 3. 2016. godine.

5) Prema odredbi člana 1. stav 2. Zakona o sistemu plata u javnom sektoru („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016, 108/2016, 113/2017, 95/2018, 86/2019, 157/2020, 123/2021): Javni sektor, u smislu ovog zakona, obuhvata: državne organe; organe autonomne pokrajine, organe jedinica lokalne samouprave; druge organe i organizacije koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave; javne agencije i organizacije na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama; javne službe koje se finansiraju iz budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno iz doprinosa za obavezno socijalno osiguranje i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja.

6) Izvod iz Odluke Ustavnog suda, IUo broj 316/2011 od 18. januara 2012. godine, objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 14/2012 od 27. II 2012. godine, Paragraf lex.

7) Sa druge strane, tumačenjem odredaba člana 4. Zakona u celini, Ustavni sud je utvrdio da nisu prihvatljivi navodi predlagača da koeficijent na osnovu koga se utvrđuje plata zaposlenog ne može sadržati dodatak na ime naknade za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora, kako je to predviđeno osporenom odredbom, jer prema odredbi stava 1. istog člana Zakona koeficijent izražava složenost poslova, odgovornost, uslove rada i stručnu spremu, a navedeni dodatak se ne može dovesti u vezu sa propisanim kriterijumima od kojih zavisi visina koeficijenta. Ovo iz razloga što je iz jezičkog i gramatičkog tumačenja osporene odredbe stava 2. člana 4. Zakona nesporno da zakonodavac naknade po osnovu ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora nije ni doveo u vezu sa kriterijumima iz stava 1. člana 4. Zakona, već je propisao da koeficijent sadrži i dodatak na ime ovih naknada. Iz toga, po oceni Suda, proizlazi da se koeficijent, kao jedan od elemenata na osnovu koga se utvrđuje plata zaposlenog, ne sastoji samo od elemenata koji su rezultat primene kriterijuma iz stava 1. ovog člana, već i od dodatka iz osporene odredbe stava 2. istog člana Zakona. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da se osporenom odredbom Zakona ne menja smisao odredbe stava 1. člana 4, kako to nalazi predlagač. Sa druge strane,  Sud ocenjuje da je stvar opredeljenja zakonodavca da li će propisati da se pravo na naknadu za ishranu u toku dana i regres za korišćenje godišnjeg odmora obračunava i isplaćuje kao posebna naknada, ili će pravo na ove naknade, a koje po osnovu rada pripadaju svakom zaposlenom, biti iskazano kao sastavni deo koeficijenta svakog zaposlenog. U tom smislu Ustavni sud konstatuje da pitanje načina normativnog uobličavanja, formulisanja i iskazivanja  pojedinih zakonskih rešenja, odnosno neujednačenog i neistovetnog normativnog oblikovanja pojedinih prava u dva ili više zakona na šta se ukazuje u inicijativi, jeste pitanje zakonodavne tehnike o čijoj primeni se stara zakonodavac. (Odluka Ustavnog suda, IUz broj 227/2009 od 19. novembra 2009. godine, objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 35/2010 od 26. maja 2010. godine)

8) Videti član 2. Konvencije br. 131 o utvrđivanju minimalnih plata s posebnim osvrtom na zemlje u razvoju usvojene na Generalnoj konferenciji Međunarodne organizacije rada koju je u Ženevi sazvao Administrativni savet Međunarodnog biroa rada, održala je 54. zasedanje 3. juna 1970. godine.

(Zakon o ratifikaciji Konvencije Međunarodne organizacije rada br. 131 o utvrđivanju minimalnih plata, s posebnim osvrtom na zemlje u razvoju (“Sl. list SFRJ – Međunarodni ugovori”, br. 14/82)

9) Evo kako se to obrazlaže u ovoj  sudskoj  odluci  kada je reč o ustanovama na koje se primenjuje: “Kad se imaju u vidu navedene odredbe i utvrđeno činjenično stanje, po oceni ovog suda pogrešno je prvostepeni sud primenio materijalno pravo kada je usvojio tužbeni zahtev, jer su tražene naknade, u smislu člana 4. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, koji se ovde primenjuje na osnovu člana 187. stav 3. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, sadržane u koeficijentu za obračun plata, zbog čega je bez uticaja činjenica da ove naknade nisu iskazane u minimalnoj zaradi tužilje, tim pre što nijednim aktom kojim su regulisana prava zaposlenih koji zaradu ostvaruju iz budžeta Republike Srbije nije propisano posebno pravo na obračun i isplatu naknade troškova za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora, niti je Opšti kolektivni ugovor iz 2008. godine bio na snazi u spornom periodu, zbog čega je ožalbena presuda preinačena i tužbeni zahtev odbijen”.

10) “Takođe isplatom plate zaposlenima u javnim službama u visini vrednosti minimalne zarade ne aktiviraju se pravila opšteg radnopravnog propisa prema kojim zaposleni koji u skladu sa Zakonom o radu ostvaruju pravo na isplatu minimalne zarade imaju pravo  i na uvećanu zaradu i naknadu troškova ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora u smislu čl. 108. i 118. Zakona o radu. Navedeni posebni propisi ne predviđaju pravo na naknadu za ishranu i regres za korišćenje godišnjeg odmora  posebnom normom, jer su ove naknade obuhvaćene i sadržane u koeficijentu za obračun plata (član 4. stav 2. Zakona o platama  u državnim  organima i javnim službama), što znači da se iste ostvaruju  kroz obračun i isplatu plata usled čega nema ni osnova (upućujućih normi) da se primenjuju parametri iz važećih kolektivnih ugovora u javnim preduzećima, stoga prema sadržaju navedenih posebnih zakona nema pravne praznine po pitanju prava na isplatu  naknada troškova ishrane u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora usled čega ni uslova za supsidijarnu primenu  Zakona o radu (član 2.  Zakona o radu).

Osim toga  odredbom člana 1. Zakona  o privremenom uređivanju osnovice za obračun i isplatu plata, odnosno zarade i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava (“Sl. glasnik  RS”, broj 116/14) koji je stupio na snagu 28. 10. 2014. godine  i bio u primeni do 1. 1. 2019. na osnovu Zakona o prestanku važenja  tog zakona (“Sl. glasnik RS“, broj 86 od 6. 12. 2019. godine) propisano je da se ovim zakonom privremeno uređuje osnovica, odnosno vrednost radnog časa, vrednost boda, vrednost osnovne zarade za obračun i isplatu plata odnosno zarada kao i drugih stalnih primanja izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika javnih sredstava sa ciljem očuvanja finansijskog sistema plate i zarada u javnom sektoru. Prema članu 3. stav 1. navedenog  zakona  platom u ovom zakonu između ostalih smatra se zarada  zaposlenog kod korisnika javnih sredstava utvrđena u skladu sa zakonom koji uređuje platu u javnim službama. U članu 4. istog zakona  propisano je da su ništave odredbe opšteg ili pojedinačnog akta kojima se povećavaju osnovice, koeficijenti i drugi elementi na osnovu kojih se povećava iznos plate i drugih stalnih primanja kod subjekta iz člana 2. ovog zakona donet za vreme primene ovog zakona.”

(Zaključak usvojen na sednici Građanskog odeljenja Vrhovnog kasacionog suda na sednici održanoj 5. 7. 2022. godine, Bilten Vrhovnog kasacionog suda, broj 2/2022, str. 24-32.)

11) “Da regulativa obračuna i isplate plate u javnim službama nije istovetna regulativi obračuna i isplate zarade prema pravilima koja se primenjuju u opštem radnopravnom režimu jer pojam zarade  u određenim radnim sredinama nema jedinstveno  značenje ni kapacitet što se direktno odražava na različitost uslova, načina i obima prava na naknadu predmetnih troškova”, iz obrazloženja Zaključka, op cit. str. 29.

12) Normativna tehnika (nomotehnika) u manjoj meri predstavlja naučnu disciplinu, a u daleko većoj – veštinu, odnosno zanat, i to zanat pisanja kvalitetnih propisa. Za razliku od pravne nauke (jurisprudencije), koja je teorijskog i saznajnog karaktera, cilj normativne tehnike, kao praktičnog bavljenja pravom, jeste stvaranje pravnih normi, a time i stvaranje novih ili menjanje postojećih društvenih odnosa i institucija (Gradimir Nenadović: Izrada zakona i podzakonskih akata i nomotehničke specifičnosti prenošenja prava Evropske unije. Članak je objavljen u Zborniku radova Nomotehnika i pravničko rasuđivanje, Izdavač Program Ujedinjenih nacija za razvoj Srbije i Pravni fakultet  Univerziteta u Beogradu, str. 117).

13)  Obrazloženje naznačenog Zaključka, str. 31.

14) Radomir D. Lukić, Budimir P. Košutić: Uvod u pravo, Pravni fakultet u Beogradu, Centar za publikacije, Beograd, 2005, str. 342.

15) Videti odredbu člana 1. Zakona o privremenom uređivanju osnovice  za obračun i isplatu plata, odnosno zarade i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava („Sl. glasnik RS“, br. 116/2014, 88/2015 – rešenje Ustavnog suda, sa izdvojenim mišljenjima sudija, 90/2015 (ispravka rešenja Ustavnog suda), 99/2016).  U tekstu Zakon o privremenom uređivanju osnovice. Ovaj zakon je prestao da važi  stupanjem na snagu Zakona o prestanku  važenja Zakona o privremenom uređivanju osnovice za obračun i isplatu plata, odnosno zarade i drugih stalnih primanja  kod korisnika javnih sredstava („Sl. glasnik RS“, br. 86/2019).

16) Iz odluke Ustavnog suda, IUz broj 227/2009 od 19. novembra 2009. godine, objavljene u „Sl. glasniku RS“, br. 35/2010 od 26. maja 2010. godine.

17) „Ukoliko se zaposlenom kome je prestao radni odnos isplaćuje regres za iskorišćeni godišnji odmor (pravo na regres stečeno u toku, a ostvaruje se nakon prestanka radnog odnosa), sa stanovišta poreza na dohodak građana takva primanja imaju karakter ostalih – drugih prihoda iz člana 85. st. 1. i 2. Zakona o porezu na dohodak građana („Sl. glasnik RS“, br. 24/2001). Na ove prihode porez se plaća po stopi od 20% na poresku osnovicu koju čini bruto prihod, umanjen za normirane troškove u visini od 20%. (Mišljenje Ministarstva finansija i ekonomije, br. 414-00-284/2001-04 od 21. novembra 2001. godine), Privrednik, broj 128, Paragraf lex.

18) Videti Mišljenje Ministarstva finansija, br. 011-00-96/2020-04 od 16. 10. 2020. godine, Paragraf lex.

19) Ovaj zakon je prestao donošenjem Zakona o prestanku važenja Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava („Sl. glasnik RS“, br. 86/2019). Takođe  ni ovaj zakon  se  ne odnosi na regres za godišnji odmor i dodatak za ishranu u toku dnevnog rada. Svedočanstvo za to je njegova odredba člana 2. koja propisuje: Osnovica, odnosno vrednost radnog časa, vrednost boda i vrednost osnovne zarade (u daljem tekstu: osnovica), za obračun i isplatu plata, odnosno zarada kod korisnika javnih sredstava iz člana 2. stav 1. tač. 1)-3) Zakona primenjivaće se u visini koja je utvrđena u skladu sa zakonom u trenutku stupanja na snagu ovog zakona.

Osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada kod korisnika javnih sredstava iz člana 2. stav 1. tač. 4)-6) Zakona primenjivaće se u visini koja je bila utvrđena do dana stupanja na snagu Zakona. To vredi i za odredbe  člana 3.  Zakona  pod istim nazivom („Sl. glasnik RS“, br. 86/2019).

20) Arhiva podataka o minimalnoj zaradi Paragraf lex.

21) Iz odluke Ustavnog suda, IUz broj 227/2009 od 19. novembra 2009. godine, objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 35/2010 od 26. maja 2010. godine.

22) Obrazloženje Zaključka, op. cit. str. 31.

23)  Obrazloženje Zaključka, str. 32-33.

24) Videti odredbe čl. 2, 4. i 54. Zakona o budžetskom sistemu („Sl. glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013, 108/2013, 142/2014, 68/2015 (drugi zakon), 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019, 149/2020, 118/2021, 118/2021 (drugi propis), 138/2022.

25) Ta norma glasi: Prioritetni budžetski ciljevi u pripremi i izvršenju budžeta su i makroekonomska stabilnost, niska inflacija, ekonomski razvoj, podsticanje regionalnog razvoja i smanjenje finansijskog rizika Republike Srbije.

26) Presuda Vrhovnog  kasacionog  suda, Rev2 3341/2021  od 3.  2. 2022. godine objavljena na sajtu toga suda.

27) O tome se izjašnjava ova sudska odluka.”Osnovano tužilja u reviziji navodi da je drugostepeni sud pogrešno primenio materijalno pravo kada je preinačio prvostepenu presudu i tužbeni zahtev odbio kao neosnovan. Polazeći od nesporne činjenice da tužilja ima pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regresa za godišnji odmor, nije sporan ni stav drugostepenog suda da je Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama („Sl. glasnik RS“, br. 34/2001… 99/2014) u članu 4. propisano da koeficijenat izražava složenost poslova, odgovornost, uslove rada i stručnu spremu kao i da koeficijenat sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora. Ono, što je sporno u ovoj parnici je da li je tužilji pravo koje nesumnjivo postoji i realizovano kroz konkretnu isplatu naknada po osnovu dodataka koji su predmet spora. Pri tome, takođe nije sporna ni činjenica da je tužilji u spornom periodu isplaćivana minimalna zarada. Iako je u periodu na koji se odnosi sporno potraživanje u ovoj parnici Zakon o radu („Sl. glasnik RS“, br. 24/05… 32/13) izmenjen („Sl. glasnik RS“, broj 75/2014) suština minimalne zarade je ostala ista. Minimalna zarada je po Zakonu o radu pravo zaposlenog za standardni učinak i puno radno vreme odnosno radno vreme koje se izjednačava sa punim radnim vremenom. Ako poslodavac i zaposleni ugovore minimalnu zaradu poslodavac je dužan da tu zaradu isplati zaposlenom u visini koja je utvrđena odlukom Socijalnoekonomskog saveta osnovanog za teritoriju Republike Srbije. Pri tome, minimalna zarada se utvrđuje po radnom času za period od najmanje šest meseci i ne može biti niža od minimalne zarade utvrđene za period koji prethodi periodu za koji se ista utvrđuje. Izmenom člana 111. Zakona o radu iz 2014. godine je precizirano da se minimalna zarada određuje na osnovu minimalne cene rada utvrđene u skladu sa zakonom, vremena provedenog na radu i poreza i doprinosa koji se plaćaju na zarade. Polazeći od citiranih odredaba zakona bez sumnje u minimalnoj zaradi nije sadržana naknada troškova koji su predmet spora u ovoj parnici. Otuda proizlazi da pravo koje tužilji pripada po Zakonu o platama u državnim organima i javnim službama u konkretnom slučaju kada se radi o troškovima koji su predmet spora nije realizovano konkretnom isplatom naknade po tom osnovu upravo zbog činjenice da je tužilja u spornom periodu primala minimalnu zaradu. U takvoj situaciji proizlazi da je pravilno zaključio prvostepeni sud da tužilja ima pravo da u ovoj parnici realizuje ono što je zakonom priznato, odnosno spornu naknadu troškova, pa je zbog svega toga i preinačena drugostepena presuda i odbijena žalba tužene i potvrđena prvostepena presuda sve na osnovu člana 416. stav 1. ZPP.“