Pravo stranog državljanina na vraćanje imovine ili obeštećenje
USTAVNO PRAVO
Pravo stranog državljanina na vraćanje imovine ili obeštećenje
Za ostvarenje prava stranog državljanina na vraćanje imovine ili obeštećenje nije dovoljan formalni reciprocitet, koji garantuje ravnopravnost u tretmanu, odnosno isključuje diskriminaciju po osnovu državljanstva, već je potreban materijalni reciprocitet, koji garantuje punu međunarodnu ravnotežu u pogledu uživanja pojedinih prava.
I z o b r a z l o ž e n j a:
Podnositeljke ustavne žalbe smatraju da im je osporenom presudom Upravnog suda U. 1776/15 od 8. decembra 2016. godine, povređeno pravo na pravično suđenje, budući da je Agencija ocenu o nedozvoljenosti njihovog zahteva za vraćanje oduzete imovine, kao hrvatskih državljanki, obrazložila nepostojanjem uzajamnosti između Republike Srbije i Republike Hrvatske. Podnositeljke, s tim u vezi, ističu da je Agencija navedenu ocenu zasnovala samo na „obaveštenju“ da ne postoji uzajamnost, da nije zaključen međudržavni sporazum, niti bilateralni ugovor kojim je regulisano pitanje restitucije, propuštajući da utvrdi da li reciprocitet postoji.
Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta odredbe člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.
Ustavni sud konstatuje da je Upravni sud našao da pobijanim konačnim upravnim aktom nije povređen zakon na štetu podnositeljki ustavne žalbe, ali je ocenio pogrešnim stanovište prvostepenog i drugostepenog organa, prema kome u konkretnom slučaju nisu ispunjeni uslovi za vraćanje oduzete imovine odnosno obeštećenje, jer su podnositeljke zahteva hrvatske državljanke, a ne postoji uzajamnost između Republike Srbije i Republike Hrvatske „u pogledu sticanja prava svojine na nepokretnostima“, nije zaključen međudržavni sporazum kojim su uređena prava po osnovu restitucije, niti bilateralni ugovor kojim je regulisano pitanje restitucije. Upravni sud je na stanovištu da u konkretnom slučaju „nije ispunjen osnovni uslov koji se odnosi na državljanstvo bivšeg vlasnika, što, u odsustvu reciprociteta, isključuje i pravo njegovih zakonskih naslednika u skladu sa propisima koji uređuju nasleđivanje u Republici Srbiji i sa odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju“.
Po oceni Ustavnog suda, u postupku koji je okončan osporenim aktom postavila su se kao sporna sledeća pitanja:
– prvo, od kakvog je značaja za ostvarenje prava na vraćanje imovine, činjenica da nije zaključen međudržavni sporazum kojim su uređena prava po osnovu restitucije, niti bilateralni ugovor kojim je regulisano pitanje restitucije i
– drugo, na koji način se u postupku pred Agencijom utvrđuje postojanje uzajamnosti u pogledu prava bivšeg vlasnika, odnosno njegovih naslednika na vraćanje imovine.
Odgovor na prvo sporno pitanje sadržan je u Odluci Už-3218/2015 od 9. novembra 2016. godine, u kojoj je Ustavni sud ocenjivao pravni stav Upravnog suda da je nepostojanje međunarodnog sporazuma, odnosno bilateralnog ugovora između Republike Srbije i Republike Hrvatske o rešavanju pitanja restitucije, dokaz da ne postoji reciprocitet između navedenih država kada je u pitanju vraćanje oduzete imovine. Ustavni sud je u navedenoj odluci istakao: da odredbe člana 10. st. 1. i 2. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine, upućuju na zaključak da raniji vlasnik koji je strani državljanin ima pravo na naknadu za oduzetu imovinu, ukoliko pitanja restitucije nisu rešena međudržavnim sporazumom, a ako jesu – samo izuzetno može steći to pravo, ako se to utvrdi međudržavnim sporazumom; da iz odredbe člana 5. stav 3. tačka 1) Zakona o vraćanju imovine i obeštećenju proizlazi da bivši vlasnik koji je strani državljanin nema pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje, ako je za njega tu obavezu preuzela strana država po osnovu međunarodnog ugovora ili je na drugi način obeštećen. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je našao da nema ustavnopravnog utemeljenja pravni stav iznet u presudi koja je osporena tom ustavnom žalbom, prema kome bivši vlasnici koji su državljani onih država koje su uredile pitanje vraćanja imovine, nemaju pravo na vraćanje imovine, ukoliko Republika Srbija nije zaključila sa tim državama međudržavni sporazum ili bilateralni ugovor kojim je regulisano to pitanje.
Polazeći od svog stava izraženog u Odluci Už-3218/2015 od 9. novembra 2016. godine, Ustavni sud je ocenio da nepostojanje međunarodnog sporazuma, odnosno bilateralnog ugovora između Republike Srbije i Republike Hrvatske o rešavanju pitanja restitucije ne može, ni sam za sebe, niti u vezi sa drugim razlozima, biti razlog za odbijanje zahteva za vraćanje imovine, odnosno obeštećenje.
U traženju odgovora na drugo sporno pitanje, Ustavni sud je pošao od navedenih odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i Zakona o rešavanju sukoba zakona sa propisima drugih zemalja, iz kojih proizlazi: da pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje ima domaće fizičko lice koje je bivši vlasnik oduzete imovine, odnosno njegovi zakonski naslednici, pod uslovom uzajamnosti; da se pretpostavka o postojanju uzajamnosti primenjuje samo u slučaju da je reč o državi koja nije uređivala vraćanje imovine; da je u nadležnosti Agencije da utvrđuje postojanje uzajamnosti sa stranom državom i međunarodnog ugovora; da Agencija po službenoj dužnosti utvrđuje sadržinu stranog merodavnog prava, pri čemu od Ministarstva pravde može tražiti obaveštenje o sadržini tog prava.
S obzirom na to da je Republika Hrvatska uredila pitanje vraćanja imovine donošenjem Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine, Ustavni sud nalazi da u konkretnom slučaju nije merodavna odredba člana 5. stav 2. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju o pretpostavljenom reciprocitetu, na koju se poziva Upravni sud. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da je bivšem vlasniku, odnosno njegovim zakonskim naslednicima koji su u prvom naslednom redu, pravo na vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje priznato zakonom koji uređuje ovu oblast, kako u Republici Srbiji, tako i u Republici Hrvatskoj, a da je u postupku koji je okončan osporenim aktom utvrđeno da su podnositeljke ustavne žalbe ćerke bivšeg vlasnika.
U vezi sa navodima ustavne žalbe da nadležni organi nisu cenili dostavljene dokaze iz kojih proizlazi da se u Republici Hrvatskoj vršio povraćaj imovine i državljanima Republike Srbije, Ustavni sud konstatuje da su podnositeljke Agenciji dostavile, pored ostalog, odgovor Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske od 22. maja 2014. godine, u kome se navodi da to ministarstvo „raspolaže podacima“ da su državljani Republike Srbije u postupcima vođenim u smislu Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine, ostvarivali prava na povraćaj, odnosno naknadu oduzete imovine. U prilogu navedenog dopisa, dostavljene su odluke koje se odnose na državljane Republike Slovenije i Republike Italije, ali ne i Republike Srbije.
Po oceni Ustavnog suda, pre ocene o tome da li postoji uzajamnost u pogledu prava bivšeg vlasnika, odnosno njegovih naslednika na vraćanje imovine, najpre se mora utvrditi sadržina odredaba Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine koje uređuju krug lica koja imaju pravo na vraćanje oduzete imovine, odnosno obeštećenje. Ustavni sud, međutim, nalazi da za ostvarenje prava stranog državljanina na vraćanje imovine ili obeštećenje nije dovoljan formalni reciprocitet, koji garantuje ravnopravnost u tretmanu, odnosno isključuje diskriminaciju po osnovu državljanstva, već je potreban materijalni reciprocitet, koji garantuje punu međunarodnu ravnotežu u pogledu uživanja pojedinih prava. Stoga se prilikom ocenjivanja da li postoji uzajamnost u pogledu prava koja se ostvaruju u postupku restitucije, mora, pored ostalog, utvrditi koja vrsta nepokretnosti je predmet vraćanja. U tom smislu, ako je reč o poljoprivrednom zemljištu – potrebno je utvrditi da li predmetno zemljište može biti predmet vraćanja u Republici Srbiji, a ako može – da li se isto pravo može ostvariti u stranoj državi ili se umesto vraćanja imovine u naturi u stranoj državi može dobiti samo obeštećenje. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da je predmet zahteva podnositeljki ustavne žalbe poljoprivredno zemljište, te da je odredbama člana 25. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju propisano u kojim slučajevima se poljoprivredno zemljište ne vraća, već se daje obeštećenje. Iz navedenog sledi da obaveštenje o tome da li postoji uzajamnost u pogledu sticanja prava na nepokretnostima između Republike Srbije i Republike Hrvatske može biti od značaja samo ako se prethodno utvrdi da se sporna imovina može vratiti u naturi, prema odredbama Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju i Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vreme jugoslovenske komunističke vladavine, a ne i u slučaju da se za takvo zemljište u obe države može dobiti samo novčano obeštećenje. S druge strane, ako se prema zakonu Republike Srbije za predmetno zemljište može ostvariti pravo na vraćanje zemljišta u naturi, a u Republici Hrvatskoj se u istoj situaciji može dobiti samo obeštećenje – ne postoji reciprocitet potreban za ostvarivanje prava na restituciju prema odredbama Zakona o vraćanju imovine i obeštećenju, pa nije ni potrebno utvrđivati postojanje uzajamnosti u pogledu sticanja prava na nepokretnostima.
Ustavni sud konstatuje da je Agencija ocenu o nepostojanju uzajamnosti zasnovala samo na obaveštenju ministarstva, ne ispitujući postojanje uzajamnosti primenom merodavnog domaćeg i stranog prava. Propust Agencije da to učini nije otklonjen ni u upravnom sporu koji je okončan osporenim aktom, što je imalo za posledicu da osporena presuda nije obrazložena na način koji bi otklonio sumnju u arbitrarnost postupanja i odlučivanja.
Ustavni sud je stoga usvojio ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, odlučujući kao u tački 1. izreke.
Ustavni sud je, imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Upravnog suda U. 1776/15 od 8. decembra 2016. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljki ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinskopravne poslove broj 46-00- 00370/2014-13 od 17. oktobra 2014. godine.
(Odluka Ustavnog suda Srbije, Už. 1348/17 od 14. XI 2019)