MIRENJE KAO METOD REŠAVANJA KOLEKTIVNIH RADNIH SPOROVA U REPUBLICI SRBIJI
OGLEDI
RADNO PRAVO
UDK: 331.109.6(497.11)
COBISS.SR-ID 117605641
MIRENJE KAO METOD REŠAVANJA KOLEKTIVNIH RADNIH SPOROVA U REPUBLICI SRBIJI
* Prof. dr Bojan Urdarević, redovni profesor na Pravnom fakultetu Univerziteta u Kragujevcu.
** Mila Petrović, docent na Pravnom fakultetu Univerziteta Union u Beogradu.
Rezime: Iako, po svojoj prirodi, proces bitno drugačiji od posredovanja, mirenje kao postupak mirnog rešavanja kolektivnih radnih sporova u praksi često više podseća na posredovanje, dok se uloga miritelja često može gotovo u potpunosti izjednačiti sa onom ulogom koju ima posrednik. Osim toga, postupak mirenja istovremeno je skopčan i sa različitim izazovima koji se tiču: Odbora za mirenje; osnivača kao učesnika u pregovorima za zaključivanje kolektivnog ugovora kod poslodavca za javna preduzeća, društva kapitala čiji je osnivač javno preduzeće i javne službe; pitanja potrebnog broja potpisnika kolektivnog ugovora o radu kada se u pregovorima za zaključivanje kolektivnog ugovora o radu kod poslodavca na strani zaposlenih pojavljuje više reprezentativnih sindikata, kao i položaja samih miritelja uopšte. Autori, shodno tome, u ovom radu približavaju čitaocu ovakvu problematiku i ukazuju na eventualni prostor za unapređenje nedostataka koji su primećeni u praksi.
Ključne reči: kolektivni radni spor, mirenje, miritelj, Odbor za mirenje, osnivač, Republika Srbija.Uvod
Mirenje, kao metod rešavanja kolektivnih radnih sporova, predstavlja „praksu izgradnje mira“ između strana koje se nalaze u sporu. U Preporuci br. 92 Međunarodne organizacije rada o dobrovoljnom mirenju i arbitraži navodi se da procedure dobrovoljnog mirenja treba da budu besplatne i brze, kao i da je neophodno da se stranama u sporu omogući pokretanje postupka pred institucijama za dobrovoljno mirenje. Samim tim, mirenje je proces koji može biti pokrenut na zahtev jedne od strana u sporu, dok postupak mirenja sprovodi neutralna i nezavisna treća strana – miritelj.
Posmatrano u teorijskom smislu, miritelj nema nikakva ovlašćenja da donosi odluke, presude, ili nameće stav u postupku mirenja. Njegov zadatak nije da daje pravni savet ili tumači propise, već da upravlja diskusijom koja se vodi između strana u sporu. U domaćoj praksi, miritelj vrlo često izlazi iz ovako postavljenog teorijskog koncepta mirenja, jer strane u sporu nisu dovoljno edukovane da mogu argumentovano da raspravljaju o predmetu spora, a vrlo često nisu ni ravnopravne, pa stoga i ne poštuju kulturu dijaloga. Iz pomenutih razloga strane u sporu od miritelja očekuju da spor reši, a ne samo da ih sasluša i usmerava njihovu diskusiju u željenom pravcu.
Agencija za mirno rešavanje radnih sporova, kao besplatno dostupna služba mirenja koju obezbeđuje država, ima određene prednosti u postupcima mirenja, jer je stranke shvataju kao nezavisnu i nepristrasnu sa aspekta pitanja koje je predmet spora. Ipak, u sporovima u javnom sektoru u kojima je država poslodavac, a samim tim i strana u sporu, poseban izazov predstavlja očuvanje vere u nepristrasnost miritelja. Ako se uzme u obzir činjenica da je najveći broj kolektivnih radnih sporova pred Republičkom agencijom za mirno rešavanje radnih sporova iz javnog sektora, više je nego jasno da će percepcija nepristrasnosti miritelja u takvim slučajevima najviše zavisiti od stečene reputacije ove agencije.
Mirenje kao metod rešavanja kolektivnog radnog spora
Mirenje je postupak koji je po svojoj prirodi dosta drugačiji od posredovanja iako se u društvu, možda i zbog kvaziposredične uloge koju miritelji često imaju u praksi, mirenje i posredovanje često poistovećuju. Ipak, razlike između ova dva metoda rešavanja kolektivnih radnih sporova su više nego očigledne. Naime, posredovanje je aktivniji postupak od mirenja jer posrednik aktivno učestvuje u rešavanju spora i pomaže stranama u sporu da postignu sporazum. Miritelj, s druge strane, ima zadatak da uveri strane u sporu u potrebu da se sastanu i razgovaraju o predmetu spora, kako bi zajednički došli do rešenja spora. Drugim rečima, miritelj mora da bude ne samo dobar stručnjak već, u neku ruku, i psiholog i diplomata, što u praksi može predstavljati znatno opterećenje i podrazumeva razvijene socijalne veštine. Osim toga, mirenje u praksi ipak najčešće nalikuje na posredovanje, budući da umesto podsticanja strana u sporu da spor reše mirnim putem, miritelj često mora stranama u sporu tumačiti i odredbe relevantnih propisa, pa čak i davati nepristrasne savete (kako stručne, tako i drugog tipa).
Ipak, bitno je istaći da je posredovanje kao postupak, konkretno u domaćem zakonodavstvu, predmet posebnog propisa, odnosno, Zakona o posredovanju u rešavanju sporova.1) U tom smislu, član 3. stav 3. ovog zakona propisuje da se posredovanje primenjuje „i u radnim sporovima ako posebnim zakonom nije drugačije određeno.“ U ovom delu posredovanje se najčešće primenjuje kod zlostavljanja na radu, a što je i propisano Zakonom o sprečavanju zlostavljanja na radu. Sa druge strane, na kolektivne radne sporove, u najvećem broju slučajeva, pored Zakona o parničnom postupku, primenjuju se odredbe Zakona o mirnom rešavanju radnih sporova, koji posredovanje ne prepoznaje kao metod rešavanja kolektivnih radnih sporova, već se isti rešavaju u postupku mirenja.
Ono što je važno naglasiti jeste da je zakonodavac u članu 4. Zakona o mirnom rešavanju radnih sporova mirenje definisao kao postupak u kome „miritelj pruža pomoć stranama u kolektivnom sporu sa ciljem da zaključe sporazum o rešenju spora ili u kome miritelj daje preporuku o načinu rešavanja spora.“2) Ovakvim definisanjem, miritelju je zapravo data uloga posrednika, pa tako možemo konstatovati da se u domaćem pravnom sistemu mirenje, kao način rešavanja kolektivnih radnih sporova, razlikuje od teorijskog koncepta ovog instituta.
Kolektivnim radnim sporom, u smislu člana 2. stav 1. Zakona o mirnom rešavanju kolektivnih radnih sporova, smatra se spor povodom: 1) zaključivanja, izmena ili dopuna kolektivnog ugovora, 2) primene kolektivnog ugovora u celini ili pojedinih njegovih odredaba, 3) primene opšteg akta kojim se regulišu prava, obaveze i odgovornost zaposlenih, poslodavca i sindikata, 4) ostvarivanja prava na sindikalno organizovanje i delovanje i ostvarivanje prava na utvrđivanje reprezentativnosti sindikata kod poslodavca, 5) štrajka, 6) ostvarivanja prava na informisanje, konsultovanje i učešće zaposlenih u upravljanju u skladu sa zakonom i 7) utvrđivanja minimuma procesa rada.
Sam postupak mirenja vodi se pred Odborom za mirenje koji bi, iako u praksi to nije slučaj, u skladu sa Zakonom trebalo da čine po jedan predstavnik strana u sporu i miritelj, kao predsedavajući Odbora. Ipak, ovakav broj je često veći i po pravilu je nestalan, budući da se broj predstavnika često menja u toku postupka, dok praksa poznaje i primere u kojima je Odbor brojao i preko 15 članova, što svakako mora otežati postizanje bilo kakvog dogovora. Posebno je, u tom smislu, problematično rešavanje kolektivnih radnih sporova u kojima se, u skladu sa Zakonom o radu, kao strana u sporu javlja i osnivač, i to u slučajevima kada se osnivač javlja kao učesnik u zaključivanju kolektivnog ugovora o radu kod poslodavca za javna preduzeća i društva kapitala čiji je osnivač javno preduzeće i javne službe.3) Osnivač se u ovakvim sporovima pritom, suštinski javlja prevashodno u ulozi poslodavca, budući da će ono što suštinski poslodavac kao što je to, primera radi, jedno javno preduzeće, moći da ponudi zaposlenima (tu prvenstveno mislimo na tarifni deo kolektivnog ugovora)4) najviše zavisiti od saglasnosti ili dozvole osnivača.
Nevolje se u ovakvim sporovima ipak tu ne završavaju budući da, iako Zakon o radu decidirano propisuje da su učesnici u zaključivanju kolektivnog ugovora o radu dužni da pregovaraju,5) osnivač to često ne čini. On naime neretko ovakvu svoju ulogu tumači dosta široko, te tako u velikom broju slučajeva on pregovorima ni ne želi da prisustvuje, ili prisustvuje samo formalno, pa tako svoju ulogu učesnika u zaključivanju kolektivnog ugovora o radu ograničava na davanje saglasnosti na već sastavljen tekst ovakvog ugovora. Sama saglasnost osnivača će, opet, najčešće izostati, dok se period čekanja da se osnivač izjasni u pogledu teksta kolektivnog ugovora o radu obično čini primerenijim periodu izrade celokupnog teksta ovakvog ugovora, nego razmatranju odredaba koje su od interesa za osnivača. Ukoliko se tome dodaju i problemi kao što su: ograničen mandat predstavnika osnivača, njihova nedovoljna kompetentnost za vođenje pregovora, kao i neujednačen stav pojedinih predstavnika6) (kao što je to slučaj kada u sporu učestvuje više različitih resornih ministarstava), otežanost postizanja sporazuma pri rešavanju ovakvog spora postaje više nego očigledna.
Nažalost, nedovoljna kompetentnost predstavnika u kolektivnim radnim sporovima u pogledu zaključivanja ili primene kolektivnog ugovora, u kojima se kao strana u sporu javlja osnivač, u praksi se uočava i na strani predstavnika zaposlenih, što je posebno zabrinjavajuće. Ipak, pitanje je koliko se to njima uopšte i može zameriti, budući da ovde pregovora o suštinski bitnim delovima kolektivnog ugovora o radu, zapravo faktički uopšte i nema. Drugim rečima, ovakvi pregovori se u samom startu mogu smatrati krnjim, budući da slobode pregovaranja u pogledu tarifnog dela kolektivnog ugovora zapravo uopšte nema. Ovakav, centralni deo kolektivnog ugovora o radu, uvek će zavisiti od volje osnivača (npr. Ministarstva finansija), i niko (niti predstavnici poslodavca, niti predstavnici zaposlenih) na njegovu volju u tom pogledu ne može uticati. Uzimajući tako u obzir sve ovde navedene probleme, ni ne čudi što je kolektivno pregovaranje u ovim situacijama jedan težak i mukotrpan proces, koji ponekad završava i neuspehom.
Dodatan problem se u praksi javlja kada se, u skladu sa Zakonom o radu,7) na strani zaposlenih u kolektivnim pregovorima, u ulozi pregovarača nađe više reprezentativnih sindikata (odbor za pregovore), a zbog odredbe istog zakona u kojoj je propisano da „kolektivni ugovor kod poslodavca zaključuju poslodavac i reprezentativni sindikat kod poslodavca.“8) Drugim rečima, problem koji se ovde pred praksu postavlja jeste pitanje da li to zapravo znači da je, čak i kod ovakvih pregovora, dovoljno da potpisnik kolektivnog ugovora o radu bude samo jedan od dva ili više reprezentativnih sindikata, učesnika kolektivnog pregovaranja? Apelacioni sud u Nišu tvrdi da to nije slučaj, već da je u ovakvim sporovima neophodna saglAsnost svih učesnika kako bi kolektivni ugovor o radu mogao biti zaključen.9) S druge strane, mišljenje resornog Ministarstva je da je na poslodavcu da u ovakvim slučajevima odluči da li smatra da treba da zaključi kolektivni ugovor o radu samo sa sindikatom koji se saglasio sa tekstom kolektivnog ugovora o radu.10)
Razloga za i protiv, opet, ima dosta. Nesporno je tako da je bolje za zaposlene da postoji bilo kakav tekst kolektivnog ugovora o radu koji po svojoj prirodi nije sličan Pravilniku o radu (mislimo tu na apsolutno jednostrano uređivanje prava i obaveza iz radnog odnosa), što govori u prilog mogućnosti njegovog zaključivanja bez obzira na to da li se svaki reprezentativni sindikat zaista i slaže s ovakvim tekstom. S druge strane, dodatno se postavlja i pitanje koliko je produktivno i omogućiti sindikatu koji broji malo članova da ovakve pregovore koči. U tom smislu, deo teorije smatra da bi u ovakvim slučajevima mogućnost zaključivanja kolektivnog ugovora o radu trebalo vezivati za broj članova reprezentativnog sindikata koji je saglasan sa njegovim tekstom, odnosno, omogućiti isto ukoliko on okuplja više članova u odnosu na preostale sindikate, učesnike u kolektivnom pregovaranju.11) Ipak, treba istaći i činjenicu da broj članova reprezentativnog sindikata često može i da zavara, s obzirom na sve rasprostranjeniju praksu formiranja tzv. „kompanijskih sindikata,“ koju zapravo sam Zakon o radu omogućava. Naime, sam tekst Zakona o radu u članu 218. stav 2. propisuje da se prilikom utvrđivanja reprezentativnosti sindikata, prioritetnom smatra pristupnica koja je poslednja potpisana, dok sloboda udruživanja podrazumeva i slobodu zaposlenih da pristupe bilo jednom, bilo više sindikata, kako zakonska ograničenja u tom pogledu ne postoje. Na taj način, bez obzira na broj pristupnica koje jedan zaposleni potpiše, prilikom utvrđivanja reprezentativnosti kao relevantna pristupnica uvek će se smatrati ona koja je poslednja potpisana. Česta je stoga pojava „osipanja“ članstva reprezentativnog sindikata i njihovog prelaska u redove drugog sindikata, čije su aktivnosti zapravo koordinirane od strane samog poslodavca. U tom smislu, izlaz iz ovakve situacije, imajući u vidu da se i jedna i druga opcija mogu potkrepiti i određenom pravnom argumentacijom, treba tražiti u korenitoj promeni u pogledu pristupa socijalnom dijalogu uopšte pa, samim tim, i kolektivnom pregovaranju.12)
Problemi se ipak ovim ne završavaju, te se tako spornim smatra i sam položaj miritelja koji, po svoj prilici, nije nimalo zahvalan. Ovde pre svega mislimo na činjenicu da se mirenje ne obavlja u za to određenom prostoru Republičke agencije za mirno rešavanje radnih sporova, već u prostorijama poslodavca, gde god se one već nalaze. Ne samo da, logistički govoreći, to često može predstavljati poseban izazov za miritelja, već to u samom startu može biti i nedelotvorno. Naime, bez obzira na činjenicu da strane predlogom (osim izuzetno) pokreću postupak mirenja, miritelj će, bar na početku mirenja, uvek predstavljati jedan strani element, odnosno, jednu nepoznatu. U tom smislu, veliki broj postupaka mirenja počeće uz jedno nepoverenje strana u sporu, jer će se uvek postavljati pitanje da li se tu radi o zaista neutralnoj i nepristrasnoj osobi ili o „agentu neprijateljske strane.“ Stoga miritelj mora, pre svega, biti i dovoljno socijalno inteligentan da ovakvu prepreku zajedno sa stranama u sporu što pre premosti. Svemu tome ipak ne pomaže ni činjenica da sam ovakav položaj miritelja bitno utiče i na njegov autoritet. Drugim rečima, drugačija je, primera radi, pozicija sudije u čiju sudnicu strane u sporu moraju doći uz poštovanje određenih pravila ponašanja, samog postupka, kao i drugih društveno i normativno nametnutih pravila. Pritom, moramo imati u vidu i činjenicu da pojedini kolektivni radni sporovi mogu nositi čak i rizike po fizički i psihički integritet miritelja, budući da se kao kolektivni radni spor može javiti i spor povodom štrajka, koji često može proizvesti i različite neprijatne situacije.
Dodatno, ističemo i da uz sve ove izazove sa kojima jedan miritelj treba da se nosi, kao i uz samu njegovu ulogu koja je često više nego zahtevna13) te tako traži i poseban mentalni napor, on takođe mora da vodi i zapisnik o svakoj održanoj raspravi, koji se kasnije proverava i potpisuje od strane svih strana u sporu. Nepotrebno je verovatno stoga naglasiti kakve neprijatne situacije mogu nastati ukoliko on slučajno napravi propust prilikom sastavljanja istog, imajući u vidu ionako krhko poverenje strana u sporu u njega kao „strano telo.“ Samim tim, u takvim situacijama čak i sam epilog ovakvog spora može postati upitan. Imajući tako u vidu sve ove izazove sa kojima se svaki miritelj nosi, kao i činjenicu da naknada za njihov rad nije stimulativna, može se čak postaviti i pitanje koliko će uopšte bilo koji miritelj biti spreman da se prihvati bilo kakvog spora u praksi.
Zaključak
Mirenje, kao postupak koji je načelno brži i efikasniji način rešavanja kolektivnih radnih sporova od sudskog, pa čak i jeftiniji i primereniji, ipak jeste i postupak koji sa sobom nosi i mnogo stručnih i drugih izazova. Tu se posebno izdvajaju različiti problemi koji se u praksi javljaju kada je reč o Odboru za mirenje, počevši od njegovog sastava i neadekvatne obučenosti predstavnika strana u sporu, pa sve do „vezanih ruku“ predstavnika osnivača u sporovima u kojima se on javlja kao jedna od strana spora, kao i osnivačeve ležernosti po pitanju njihovog rešavanja.
Dodatno, sporno je i pitanje potpisnika kolektivnog ugovora o radu u situacijama kada se na strani zaposlenih nalazi više reprezentativnih sindikata, kao i sama pozicija miritelja. Poslednjem problemu pritom treba posvetiti posebnu pažnju, budući da on kao takav može stvoriti i nezainteresovanost miritelja da se prihvati nastalog spora u nastojanju da pomogne stranama u sporu da postignu njegovo sporazumno rešenje. S obzirom na to da je miritelj lice koje nastupa ispred Republičke agencije, država treba i da mu obezbedi odgovarajući prostor u kome će on svoju ionako zahtevnu ulogu moći adekvatnije da sprovodi i time mu pruži određeni autoritet, kao i zaštitu. Pored ovoga, država bi trebalo da izdvoji i određena sredstva na ime troškova vođenja zapisnika (odnosno angažovanja zapisničara), kao i da obezbedi adekvatnu novčanu stimulaciju za rad miritelja.
Izvori:
Kulić Ž., Analiza stanja u oblasti kolektivnog pregovaranja, Radna grupa za analizu propisa o socijalnom partnerstvu i kolektivnom pregovaranju, Beograd, 2014.
Kulić Ž., Položaj osnivača u pregovaranju i zaključivanju kolektivnog ugovora, Radno i socijalno pravo, broj 1/2018.
Urdarević B., Pravo na kolektivno pregovaranje u novim privrednim uslovima, Pravni život, broj 11.
Zakon o mirnom rešavanju radnih sporova (“Službeni glasnik RS”, br. 125/2004, 104/2009 i 50/2018).
Zakon o posredovanju u rešavanju sporova (“Službeni glasnik RS”, br. 55/2014).
Zakon o radu (“Službeni glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 – odluka US, 113/2017 i 95/2018 – autentično tumačenje).
Mišljenje Ministarstva za rad i socijalna pitanja, br. 110-00-00050/2011 od 22. 2. 2011.
Presuda Apelacionog suda u Nišu, Gž1. 854/10 od 26. 3. 2010.
1) “Službeni glasnik RS”, br. 55/2014.
2) “Službeni glasnik RS”, br. 125/2004, 104/2009 i 50/2018), član 4. stav 1.
3) “Službeni glasnik RS”, br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017 – odluka US, 113/2017 i 95/2018 – autentično tumačenje, u daljem tekstu: Zakon o radu, član 247.
4) Zarade, stipendije i druga davanja trajnijeg tipa.
5) Zakon o radu, član 254. stav 1.
6) Ž. Kulić, Položaj osnivača u pregovaranju i zaključivanju kolektivnog ugovora, Radno i socijalno pravo, broj 1/2018, str. 282.
7) Zakon o radu, član 251. stav 1.
8) Zakon o radu, član 248.
9) Presuda Apelacionog suda u Nišu, Gž1. 854/10 od 26. 3. 2010.
10) Mišljenje Ministarstva za rad i socijalna pitanja, br. 110-00-00050/2011 od 22. 2. 2011.
11) Ž. Kulić, Analiza stanja u oblasti kolektivnog pregovaranja, Radna grupa za analizu propisa o socijalnom partnerstvu i kolektivnom pregovaranju, Beograd, 2014, str. 9.
12) Više o ovome u: B. Urdarević, Pravo na kolektivno pregovaranje u novim privrednim uslovima, Pravni život, broj 11, str. 349-353.
13) Već smo napomenuli da njegova uloga u praksi često prevazilazi onu koja je zakonom utvrđena.