PRAVO NA OBRAZLOŽENU SUDSKU ODLUKU U UPRAVNOM SPORU

TEMA BROJA

UDK: 351.942(497.11)
COBISS.SR-ID 110917897

PROCESNOPRAVO

PRAVO NA OBRAZLOŽENU SUDSKU ODLUKU U UPRAVNOM SPORU

* Katarina Manojlović Andrić, sudija Vrhovnog kasacionog suda.

Sažetak: U ovom radu se obrađuje pravo na obrazloženu sudsku odluku kao element prava na pravično suđenje koji je u tesnoj vezi sa pravom na pristup sudu i pravom na pravni lek, navode se standardi obrazložene presude u praksi Evropskog suda za ljudska prava i ukazuje na nedostatke obrazloženja sudskih odluka donetih u upravnom sporu sa primerima iz prakse Upravnog suda, Vrhovnog kasacionog suda i Ustavnog suda. Neprekidnim širenjem polja upravne delatnosti i predmeta upravnog spora, a bez bližeg uređenja pitanja obrazloženja sudske odluke u Zakonu o upravnim sporovima, povećana je mogućnost ugrožavanja ustavnog i konvencijskog prava na obrazloženu sudsku odluku u upravnom sporu. U radu je ukazano na obaveze sudova koji postupaju u upravnom sporu da daju odgovarajuće i dovoljne razloge za svoju odluku, da isprave argumentaciju organa ili suda niže instance, da temeljno procene sva ključna pitanja za donošenje odluke i da obrazlože odstupanja od sudske prakse.

Ključne reči: pravo na obrazloženu sudsku odluku, obrazloženje sudskih odluka u upravnom sporu, odgovarajući i dovoljni razlozi za odluku, potpuno obrazloženje, ispravljanje argumentacije u nižestepenim odlukama, obrazlaganje odstupanja od sudske prakse.

1. Uvodne napomene
U našoj pravnoj tradiciji, obrazloženje je neizostavni deo odluke kojom se okončava postupak pred sudom. Pravilo obrazloženog presuđenja odnosi se i na ocenu zakonitosti konačnih upravnih akata, kao i drugih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravima, obavezama i na zakonu zasnovanim interesima stranaka u upravnom sporu. Sadržina obrazloženja sudskih odluka uređena je većinom procesnih zakona, pa se i kvalitet sudskih odluka doskora ocenjivao u skladu sa zakonom propisanim proceduralnim zahtevima.
Poštovanje prava na pravično suđenje predviđeno članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava (u daljem tekstu: Konvencija) i zajemčeno članom 32. Ustava Republike Srbije (u daljem tekstu: Ustav) postavilo je pred sudije dodatne zahteve o kojima moraju da vode računa prilikom formulisanja presuda kako bi se one mogle smatrati adekvatno obrazloženim. Reč je o standardima nastalim tumačenjem Konvencije u praksi Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLJP), koje su dužni da primenjuju domaći sudovi na osnovu člana 18. stav 3. Ustava. Ovu obavezu ne smeju zanemariti ni sudije koje odlučuju u upravnom sporu.
Potreba da se posebna pažnja posveti pravu na obrazloženu sudsku odluku u upravnom sporu proističe iz više uzroka. Prvi je taj što se polje upravne delatnosti sve više širi, a što je dovelo do znatnog povećanja broja sudskih postupaka pokrenutih tužbom u upravnom sporu. Istovremeno, saglasno članu 198. stav 2. Ustava, predmet upravnog spora je članom 3. Zakona o upravnim sporovima1) proširen sa konačnih upravnih akata i na druge pojedinačne akte kojima se odlučuje o pravima i obavezama pravnih subjekata, ukoliko nisu predmet druge sudske zaštite. Na taj način povećana je i mogućnost ugrožavanja ustavnih prava fizičkih i pravnih lica kao stranaka u upravnom sporu. Drugo, Zakonom o upravnim sporovima nije propisana sadržina obrazloženja presude, pa se na ovo pitanje shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje parnični postupak. Treće, primetno je da Upravni sud vrlo često (ponekad i neopravdano) poništava tužbom osporena rešenja doneta u upravnom postupku zbog nedostataka u njihovom obrazloženju, a da istovremeno odluke donete u upravnom sporu ne ispunjavaju standarde obrazložene sudske odluke. Mogućnost da se neobrazložena sudska odluka doneta u upravnom sporu ukloni iz pravnog prometa u postupku po vanrednim pravnim lekovima pred Vrhovnim kasacionim sudom je retka, jer se zahtev za preispitivanje sudske odluke može podneti u malom broju slučajeva.2) Zaštita prava na obrazloženu sudsku odluku u upravnom sporu stoga ostaje u nadležnosti Ustavnog suda u postupku po ustavnoj žalbi, koju stranke obično ne izjavljuju. Utoliko je značajnije da se sudije koje odlučuju u upravnom sporu bliže upoznaju sa standardima obrazložene odluke izgrađenim u praksi ESLJP.

2. Pravo na obrazloženu odluku kao element prava na pravično suđenje
Pravo na pravično suđenje garantovano članom 6. Konvencije predstavlja opšte zaštitno pravo koje treba da omogući proceduralnu zaštitu svih drugih konvencijskih prava i sloboda u sudskim postupcima.
Odredbom člana 6. stav 1. Konvencije, pravo na pravično suđenje je definisano na sledeći način:
„Svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama, ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona.“
Na sličan način je pravo na pravično suđenje zajemčeno i u odredbi člana 32. stav 1. Ustava, tako što je utvrđeno:
„Svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.“
Iz navedenih odredaba Konvencije i Ustava proizlazi da je pomenuto pravo složeno, jer se sastoji od više međusobno povezanih garancija. Koristeći interpretativni pristup odredbama Konvencije, ESLJP je u svojoj praksi kreirao čitav niz elemenata prava na pravično suđenje koji nisu eksplicitno navedeni u članu 6. Konvencije, a koji moraju postojati kako bi postupak bio pravičan u celini. Sve te garancije implementirane su u praksi Ustavnog suda u postupcima zaštite prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. Ustava.
Pravo na pravično suđenje najpre obuhvata prava organizacionog karaktera – pravo na nezavisan i nepristrasan sud, kao i pravo na sud obrazovan na osnovu zakona.
Drugu grupu prava čine garancije pravičnog suđenja procesnog karaktera koje se odnose na sam postupak ili na sudske odluke. Pored izričito zajemčenog prava na pravičnu i javnu raspravu i na suđenje u razumnom roku, pravičan postupak podrazumeva pravo na pristup sudu, ravnopravnost stranaka u dvostranačkom i višestranačkom postupku (princip „jednakosti oružja“), kao i bona fide poštovanje pravila postupka (npr. izbegavanje preteranog formalizma u primeni pravila postupka). Pravo na pristup sudu predstavlja nužni uslov da bi se pravo na pravično suđenje uopšte moglo ostvariti. Ako se stranci onemogući raspravljanje i odlučivanje pred sudom ili drugim tribunalom, svi ostali elementi strukturalno složenog i višeslojnog prava na pravično suđenje postaju iluzorni i bespredmetni.
Pravo na pristup sudu obuhvata i pravo na obezbeđivanje stručne pravne pomoći stranci od strane države, pravo na pravnosnažnost sudskih odluka i pravo na izvršenje pravnosnažnih sudskih odluka.
Pravo na obrazloženu sudsku odluku se u praksi ESLJP razvilo u tesnoj vezi sa pravom na pristup sudu i pravom na pravni lek. ESLJP je naveo sledeće razloge zbog kojih pravo na obrazloženu presudu proizlazi iz sadržine člana 6. stav 1. Konvencije: (1) odluka mora jasno pokazati strankama da su saslušane i upravo obrazloženje ukazuje na to da li su stranke imale pravično suđenje; (2) dobro obrazložena odluka omogućava žalbu protiv odluke – odluka koja ne sadrži valjano izložene razloge ne daje mogućnost strankama da je ospore u odgovarajućem postupku; (3) kao što strankama omogućava ulaganje pravnog leka, obrazložena odluka omogućava i revizionom organu sprovođenje postupka kontrole; (4) samo obrazložena odluka omogućava javnosti razmatranje delovanja i odlučivanja sudova i javnih vlasti uopšte.3)
Iz navedenih razloga proizlazi da se kroz obrazloženje presude mora izraziti i odslikati poštovanje proceduralnih garancija prava na pravično suđenje. Pored toga, pravo nezadovoljne stranke da se obrati neposredno višoj sudskoj instanci bilo bi mrtvo slovo na papiru kada presuda ne bi bila obrazložena na adekvatan način. Pravo stranke na obrazloženu sudsku odluku je pravo na poznavanje bitnih razloga i jasno obrazloženih stavova suda o činjeničnim i pravnim pitanjima na osnovu kojih je presuda doneta,4) čiji izostanak onemogućava pravo stranke na pristup sudu zbog praktične nemogućnosti korišćenja delotvornog pravnog leka. Obrazložena sudska odluka omogućava sudu više instance da proveri njenu pravilnost i zakonitost i na taj način obezbedi pravičnost postupka u celini. Najzad, obrazloženje sudske odluke treba da omogući javnosti uvid u kompetentnost i nezavisnost sudova, kao temelja autoriteta sudske grane vlasti.

3. Standardi obrazložene presude u praksi ESLJP
3. 1. Obaveza davanja odgovarajućih i dovoljnih razloga
Prva i najvažnija obaveza koju je ESLJP ustanovio u svojoj praksi, a koja se odnosi na adekvatno obrazloženu sudsku odluku jeste navođenje odgovarajućih i dovoljnih razloga za odluku.
Sudska odluka ne može da bude bez ikakvog obrazloženja, niti ono sme da bude lapidardnog karaktera.5) Obaveza obrazlaganja sudske odluke, međutim, ne znači da se u odluci moraju dati detaljni odgovori na sve iznete argumente,6) ali Konvencija obavezuje sudove da daju dovoljne razloge za svoje odluke.7)
Razlozi na kojima je presuda zasnovana jesu odgovarajući ako omogućavaju strankama da efektivno koriste pravo na pravni lek i ako su zasnovani na važećem nacionalnom pravu. Odgovarajući razlozi zavise u velikoj meri od prirode odluke i oni se cene na osnovu okolnosti svakog pojedinačnog slučaja8) uz uvažavanje razlika koje postoje u državama koje su ratifikovale Konvenciju u pogledu zakonskih odredaba, običajnih pravila, pravnih stanovišta, kao i razlika u prezentaciji i izradi presuda.9)

3. 2. Obaveza sudova više instance da isprave argumentaciju nižestepenih sudova
Sud više instance (revizioni sud) može u potpunosti podržati razloge koji su u prilog određenim odlukama izneti od strane nižestepenog suda. Revizioni sud će odbiti pravni lek ako se u njemu ističu nedostaci pobijane odluke koji su očigledno pravno neutemeljeni ili irelevantni za odlučivanje.
Međutim, revizioni sudovi su obavezni da isprave manjkavosti u argumentaciji nižih sudova ako je jedan od osnovnih navoda stranke taj da je argumentacija nižestepenog suda neodgovarajuća, nekoherentna ili protivrečna. U takvom slučaju, revizioni sud mora navesti sopstvene razloge za odluku, bez obzira na to da li se pobijana nižestepena odluka potvrđuje ili ukida.10)

3. 3. Obaveza potpunog obrazloženja
Sudska odluka mora biti zasnovana na punoj i temeljnoj proceni pitanja koja su ključna za donošenje odluke.11)
Sud je dužan da sprovede odgovarajuće ispitivanje podnesaka, argumenata i dokaznog materijala koje su stranke podnele, bez predrasuda u pogledu toga da li su relevantni za odluku.12) Ta obaveza je od posebnog značaja u onim slučajevima u kojima su nižestepeni sudovi zanemarili argumente, materijale ili dokaze koji su od odlučujućeg značaja za ishod postupka (npr. nije odlučeno o procesnopravnim ili materijalnopravnim prigovorima, ili nisu ocenjeni relevantni dokazi).
Obrazloženje presude mora da sadrži analizu proporcionalnosti uvek kada je predmet presude slučaj u kojem je nekom državnom merom ugroženo ljudsko pravo ili postoji bojazan da će ljudsko pravo biti ugroženo.

3. 4. Obaveza konzistentne primene sudske prakse i obrazlaganje odstupanja od sudske prakse
Sudovi moraju primenjivati domaće zakonodavstvo na predvidiv i ustaljen način. Ujednačenost sudske prakse na nacionalnom nivou u neposrednoj je vezi sa pravom na obrazloženu presudu.
U vezi sa pitanjem ujednačavanja sudske prakse, ESLJP je u predmetu Mirković i drugi protiv Srbije, predstavka broj 27471/15 i 12 drugih, u presudi donetoj 26. juna 2018. godine (sa ispravkom od 13. novembra 2018. godine), pored ostalog, naveo sledeće: „Postojanje suprotnih sudskih odluka je stalna karakteristika pravnih siStema koji se zasnivaju na mreži sudećih i žalbenih sudova, sa nadležnošću na određenoj teritoriji. Takve razlike mogu se javiti u okviru istog suda. Ovo se samo po sebi ne može smatrati suprotno Konvenciji… Kriterijumi kojima se Sud rukovodi prilikom ocene da li su protivrečne odluke različitih domaćih sudova, koji su odlučivali u poslednjoj instanci, u saglasnosti sa pravom na pravično suđenje prema članu 6. stav 1. Konvencije, sastoji se u ustanovljavanju da li postoje „duboke i dugotrajne razlike“ u sudskoj praksi domaćih sudova, da li domaće pravo predviđa mehanizam za prevazilaženje ovih razlika, te da li se taj mehanizam primenjuje i kakav je efekat te primene… Princip pravne sigurnosti garantuje, između ostalog, izvesnu stabilnost i doprinosi poverenju javnosti u sudove. Opstajanje protivrečnih sudskih odluka, s druge strane, može dovesti do pravne nesigurnosti koja bi verovatno dovela do umanjenja poverenja javnosti u pravni sistem, pri čemu je jasno da je takvo poverenje jedan od suštinskih elemenata države koja se zasniva na vladavini prava… Međutim, zahtevi za pravnom sigurnošću i zaštitom legitimnog poverenja javnosti, ne daju stečeno pravo na doslednost sudske prakse… Razvoj sudske prakse nije sam po sebi protivrečan ispravnoj primeni pravde jer propust da se održi dinamičan i razvojni pristup mogao bi dovesti do rizika ometanja reforme ili napretka.“ ESLJP je u navedenoj presudi utvrdio da je došlo do povrede prava podnosilaca predstavki na pravnu sigurnost iz člana 6. stav 1. Konvencije, s obzirom na „dubok i dugotrajan“ karakter razlika u presudama apelacionih sudova, koje nisu otklonjene kroz sudsku praksu Vrhovnog kasacionog suda.
Dakle, promene u sudskoj praksi nisu, same po sebi, protivrečne ispravnoj primeni pravde, ali takve promene moraju biti obrazložene u sudskoj presudi.

4. Nedostaci obrazloženja sudskih odluka donetih u upravnom sporu
Zakon o upravnim sporovima koji se primenjivao do 2010. godine13) uređivao je u članu 43. stav 1. sastavne delove presude odnosno rešenja, tako što je propisivao da presuda, odnosno rešenje sadrži označenje suda, ime i prezime predsednika veća, članova veća i zapisničara, označenje stranaka i njihovih zastupnika, predmet spora, dan kada je presuda, odnosno rešenje doneseno i objavljeno, dispozitiv, obrazloženje i pouku o žalbi ako je žalba dozvoljena, kao i da dispozitiv mora biti odvojen od obrazloženja. U tom zakonu nije bila bliže uređena sadržina obrazloženja presude, odnosno rešenja.
Važeći Zakon o upravnim sporovima uređuje pitanja koja se odnose na vrstu odluka u upravnom sporu (rešenja i presude) i način odlučivanja presudom u sporu ograničene jurisdikcije i sporu pune jurisdikcije, ali ne sadrži odredbe o sastavnim delovima presude. To znači da se na pitanja sadržine presude i njenog obrazloženja, saglasno odredbi člana 74. Zakona o upravnim sporovima, shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje parnični postupak.
U skladu sa odredbama člana 355. st. 1. i 4. Zakona o parničnom postupku,14) pisano izrađena presuda mora da sadrži uvod, izreku i obrazloženje, a u obrazloženju sud će da izloži: zahteve stranaka i njihove navode o činjenicama na kojima se ti zahtevi zasnivaju, dokaze, činjenično stanje koje je utvrdio, kao i propise na kojima je sud zasnovao presudu, ako zakonom nije drugačije propisano.
Iz navedenog sledi da presude Upravnog suda treba da imaju sadržinu propisanu članom 355. Zakona o parničnom postupku koji se na njih shodno primenjuje, prilagođenu prirodi i predmetu upravnosudskog postupka. Međutim, takva sadržina ne podrazumeva uvek i ispunjenje zahteva obrazložene sudske odluke. Taj zahtev ponekad nije ispunjen ni kada se radi o presudama sa izuzetno dugim obrazloženjem, jer sama dužina odluke ne predstavlja garanciju poštovanja standarda obrazloženog presuđenja izgrađenih u praksi ESLJP.
Obaveza sudova i drugih državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja da obrazlože svoje odluke ne može biti shvaćena kao obaveza da se u odluci iznesu svi dokazi i daju odgovori na sva pitanja i iznete argumente. Kako se u upravnom sporu proverava zakonitost konačnog upravnog akta, na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku, to ne postoji obaveza suda da obrazlaže sve navode tužbe ukoliko su oni već isticani u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu i u tom postupku bili ocenjeni. Ali, ideja pravičnog postupka zahteva da se Upravni sud koji je dao malo razloga za svoju odluku, po pravilu zato što je prihvatio razloge navedene u aktu koji se osporava tužbom u upravnom sporu, mora dotaći bitnih pitanja koja su izneta u tužbi, a ne da samo potvrdi zaključke do kojih je došao tuženi organ u osporenom rešenju. Ovo stoga što stranci u upravnom sporu mora biti u potpunosti jasno šta je rukovodilo sud da donese odluku u sklopu svih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja.
Ustavni sud je u više odluka donetih u postupku po ustavnoj žalbi utvrdio da Upravni sud nije ispunio obavezu davanja odgovarajućih i dovoljnih razloga za svoje odluke.
U Odluci Ustavnog suda Už-4435/2016 od 21. 12. 2017. godine se navodi sledeće: „S obzirom na to da je podnositeljka u tužbi kojom je pokrenula upravni spor isticala pomenute nedostatke u obrazloženju konačnog rešenja, Ustavni sud smatra da je na Upravnom sudu bilo da u dovoljnoj meri razmotri navode tužbe i da na njih odgovori na način koji bi otklonio sumnju u arbitrarnu primenu merodavnog prava. Međutim, Upravni sud je u potpunosti prihvatio pravno i činjenično neutemeljene razloge drugostepenog organa, propuštajući da oceni relevantne navode tužbe, koji su prethodno isticani i u žalbi, ali nisu adekvatno ocenjeni u drugostepenom rešenju. Ustavni sud ukazuje da podnositeljki mora biti jasno zašto ona u specifičnim okolnostima svog slučaja ispunjava ili ne ispunjava zakonom propisane uslove za priznavanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti, što podrazumeva dužnost upravnog organa, a posebno Upravnog suda, da navedu precizne i logične razloge na kojima zasnivaju ocenu o postojanju pretpostavki za primenu merodavnih propisa. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je ocenio da je osporenim aktima podnositeljke ustavne žalbe povređeno pravo na obrazloženu odluku, kao sastavni deo prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava.“
Ustavni sud u svojoj Odluci Už-7652/2016 od 24. 12. 2018. godine napominje „da je Zakonom o opštem upravnom postupku usvojeno načelo slobodne ocene dokaza, koje u suštini znači da organ po svom uverenju odlučuje koje će činjenice uzeti kao dokazane, na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza zasebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka (član 10). Posledica toga je da Zakon o opštem upravnom postupku ne određuje rangiranje dokaznih sredstava po kome bi jedno imalo uvek veću snagu nego neko drugo sredstvo. Međutim, ovakav sistem slobodne ocene dokaza nalaže potrebu da se nađe zaštita od eventualne zloupotrebe slobode koja po ovom načelu pripada organu koji vodi postupak. Jemstvo da će organ nepristrasno oceniti dokaze leži i u njegovoj dužnosti da za svoju ocenu iznese razumljive razloge u odluci. Iz navedenog, van sumnje, proizlazi da organ uprave u obrazloženju svoje odluke mora jasno da navede razloge zbog kojih je jednom dokaznom sredstvu poklonio veru, a drugom nije, a istu obavezu potom ima i Upravni sud koji ceni zakonitost tako donetog konačnog upravnog akta.“
U obrazloženju Odluke Ustavnog suda Už-7442/2016 od 7. 2. 2019. godine se, pored ostalog, navodi: „Imajući u vidu da drugostepeno rešenje, ni osporena presuda ne sadrže navode o činjenicama koje su utvrđene i dokazima koji su izvedeni u postupku vođenom po zahtevu Zemljoradničke zadruge „M.“ iz G, ovaj sud smatra proizvoljnom ocenu Upravnog suda da su u konkretnom slučaju ispunjeni uslovi iz člana 95. Zakona o zadrugama. Nalazeći da zbog navedenih propusta osporena presuda ne ispunjava garancije prava na obrazloženu odluku, kao sastavnog dela prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je u ovom delu usvojio ustavnu žalbu…“
Primetno je da Upravni sud retko pribegava ispraljanju argumentacije u osporenim rešenjima kada se tužbom ukazuje na to da je neodgovarajuća, nekoherentna ili protivrečna, iako bi to mogao da učini kada je osporeno rešenje u suštini zakonito jer se ne radi o povredama pravila postupka koja bi bila od uticaja na rešavanje same upravne stvari. U takvim slučajevima pristupa se poništavanju osporenog rešenja, a da pritom izostaje izjašnjavanje suda o spornim pravnim pitanjima koje bi svakako doprinelo bržem okončanju postupka. Ukoliko Upravni sud smatra neosnovanim pravno stanovište tuženog organa, potrebno je da svoj stav obrazloži.15) Iz obaveze sudova više instance da isprave argumentaciju nižestepenih sudova, proizlazi i obaveza Upravnog suda da navede sopstvene razloge za svoju odluku, bez obzira na to da li tužbu odbija ili uvažava i poništava osporeno rešenje.
Najčešći nedostatak obrazloženja odluka donesenih u upravnom sporu ogleda se u zanemarivanju argumenata stranaka, dokaza i podnesaka koji mogu biti od odlučujućeg značaja za ishod postupka.
U presudama Upravnog suda se, po pravilu, detaljno interpretiraju svi navodi tužbe, ali se njihova ocena svodi na konstataciju da nisu od značaja za donošenje odluke, iako su ponekad u pitanju navodi bitni za presuđenje. U suprotnom, ako je sud ocenio da su nevažni, bilo je izlišno opterećivati presudu njihovim detaljnim navođenjem.
Vrhovni kasacioni sud je u svojoj praksi uvažio više zahteva za preispitivanje sudskih odluka zbog nepotpunog obrazloženja. Primeri takvog postupanja najvišeg suda su sledeći:
„Tuženi organ u osporenom rešenju i Upravni sud u pobijanoj presudi nisu razmotrili i ocenili ni navode podnositeljke niti dokaze koje je dostavila, već ukazuju da su donošenju rešenja, odnosno legalizaciji, prethodili radovi izvedeni na fizičkoj deobi i prenameni poslovnog prostora u stambeni, ali ne obrazlažu na koji način je izvršena fizička deoba.“16)
„Ocenjujući zakonitost pobijanog rešenja, Vrhovni kasacioni sud nalazi da je Upravni sud donošenjem pobijanog rešenja bitno povredio pravila postupka, i to povredom prava podnosioca na obrazloženu sudsku odluku. Naime, Upravni sud je u obrazloženju osporenog rešenja propustio da oceni od kakvog je značaja okolnost koju podnosilac u podnetoj tužbi zapravo ističe, da je bio zainteresovano lice i u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu… A. A. je Upravnom sudu podneo tužbu za ponavljanje sudskog postupka zbog razloga propisanog odredbom člana 56. stav 1. tačka 6) Zakona o upravnim sporovima navodeći da mu kao zainteresovanom licu nije omogućeno da učestvuje u upravnom sporu. Prema članu 13. istog zakona, zainteresovano lice jeste lice kome bi poništaj osporenog upravnog akta neposredno bio na štetu. Zainteresovano lice u Upravnom sporu je jedna od stranaka i sud je, sledstveno tome, dužan da mu omogući učešće u sporu. Navodima tužioca, ovde podnosioca zahteva, da je bio zainteresovano lice i u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu se u suštini ukazuje da se u konkretnom slučaju radi o višestranačkoj upravnoj stvari, odnosno da se licu koje je imalo status zainteresovanog lica u višestranačkom upravnom postupku u kome je donet upravni akt, mora priznati svojstvo stranke – zainteresovanog lica i u upravnosudskom postupku koji se vodi radi poništaja tog upravnog akta. Prema tome, radi se o suštinskom pitanju za donošenje odluke, koje Upravni sud nije ocenio u pobijanom rešenju.“17)„Navodima tužbe da je tuženi bio dužan da zastane sa postupkom u predmetnoj upravnoj stvari do donošenja odluke po zahtevu tužioca za izuzeće predsednika Konkursne komisije, tužilac ukazuje da smatra da su u postupku načinjeni proceduralni propusti koji odluku donetu u tom postupku čine nezakonitom. Zakonitost upravnog rada podrazumeva objektivnost i ličnu nepristrasnost službenih lica u upravnom postupku – kako pri vođenju postupka, tako i prilikom rešavanja, koje se, pored ostalog, obezbeđuju kroz institut izuzeća uređen odredbama čl. 40. i 41. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 18/16). Stoga se, po oceni Vrhovnog kasacionog suda, radi o suštinskom pitanju za donošenje odluke, pa je time što je propustio da oceni te navode tužbe,Upravni sud povredio pravo podnosioca zahteva na obrazloženu sudsku odluku.“18)
„Navode tužbe koji se odnose na nedostatke zapisnika o nadzoru i priložene fotografije identifikacionih kartica Upravni sud je paušalno ocenio, tako da nije jasno iz kojih razloga ove navode odnosno dokaze smatra nebitnim. Time što je propustio da oceni navode tužbe kojima se ukazuje na nepravilno i nezakonito sproveden postupak nadzora i na pogrešnu primenu materijalnog prava prilikom donošenja rešenja o oduzimanju ovlašćenja za obavljanje tehničkog pregleda, Upravni sud je povredio pravo podnosioca zahteva na obrazloženu sudsku odluku.“19)
„Upravni sud je pobijanom presudom poništio osporeno rešenje tuženog organa prihvatajući navode tužioca o njegovoj nezakonitosti, a da pri tome nije uzeo u obzir nijedan navod iz odgovora na tužbu kojim su osporeni navodi tužioca. Davanjem odgovora na tužbu u kome se pobijaju navodi tužbe i iznosi argumentacija u prilog osporenom upravnom aktu, kako od strane tuženog organa tako i od strane zainteresovanog lica, omogućuje se sudu bolje i potpunije sagledavanje razloga obe strane u sporu. Stoga, sud ne sme zanemariti argumente iz odgovora na tužbu kojima se osporavaju navodi tužbe, već ih mora uzeti u obzir u postupku ispitivanja zakonitosti osporenog akta.“20)
Nepoštovanje standarda potpunog obrazloženja u odlukama Upravnog suda sankcionisao je i Ustavni sud u svojim odlukama donetim u postupku po ustavnoj žalbi.21)
Ustavni sud je u Odluci Už-1832/2010 od 23. 5. 2013. godine posebno ukazao na propust Upravnog suda da u upravnom sporu primeni test proporcionalnosti. U toj odluci se, pored ostalog, navodi: „Imajući u vidu sve izloženo, kao i odredbu člana 8. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, prema kojoj se prava iz ovog zakona mogu izuzetno podvrći ograničenjima propisanim ovim zakonom ako je to neophodno u demokratskom društvu radi zaštite od ozbiljne povrede pretežnijeg interesa zasnovanog na Ustavu ili zakonu, Ustavni sud ocenjuje da „neophodnost u demokratskom društvu“ predstavlja faktičko pitanje koje se mora ceniti u svakom konkretnom slučaju. Iz toga sledi da činjenica da je neki dokument formalno-pravno klasifikovan kao strogo poverljiv dokument, nije dovoljna da se odbije pristup javnosti, već je potrebno da se iza klasifikacije krije interes koji treba štititi, a koji je u konkretnom slučaju pretežan u odnosu na pravo javnosti da zna. S obzirom na to da Vlada u svom aktu upućenom podnositeljki ustavne žalbe 26. avgusta 2008. godine nije utvrdila koji legitimni interes – kao pretežan u odnosu na pravo javnosti da zna, omogućava da se to pravo u konkretnom slučaju uskrati, niti je Upravni sud odmeravao značaj tog interesa u odnosu na navedeno pravo ustanovljeno članom 2. navedenog zakona, Ustavni sud nalazi da obrazloženje osporene presude ne ispunjava zahteve pravičnosti. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljki ustavne žalbe osporenom presudom Upravnog suda U 5776/10 od 10. februara 2010. godine povređeno pravo na obrazloženu sudsku odluku, kao element prava na pravično suđenje.“
Ustavni sud je u više svojih odluka utvrdio povredu prava podnosioca ustavne žalbe na obrazloženu odluku zbog toga što je Upravni sud propustio da navede suštinske razloge za odstupanje od dotadašnje sudske prakse,22) sa sledećim obrazloženjem: „Ustavni sud nalazi da je odstupanje od postojeće sudske prakse kroz promene pravnog stava o uslovima za sticanje svojstva civilnog invalida rata, odnosno priznavanje prava članovima porodice lica koje je poginulo ili umrlo pod okolnostima iz člana 2. Zakona o pravima civilnih invalida rata, načelno imalo za posledicu nastupanje pravne nesigurnosti podnosilaca zahteva za ostvarivanje navedenih prava. Imajući u vidu da je Upravni sud propustio da navede suštinske razloge za odstupanje od dotadašnje sudske prakse, nezavisno od pozivanja na principe državnog suvereniteta i teritorijalnog važenja zakona, Ustavni sud je ocenio da je osporenom presudom povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na obrazloženu odluku…“

Z a k l j u č a k
Uvidom u praksu Upravnog suda može se zaključiti da obrazloženja odluka tog suda imaju sadržinu propisanu članom 355. stav 4. Zakona o parničnom postupku, koji se na ovo procesno pitanje shodno primenjuje na osnovu člana 74. Zakona o upravnim sporovima. Međutim, odluke u upravnom sporu ne ispunjavaju uvek i standarde obrazložene sudske odluke. Bliže upoznavanje sudija sa tim standardima ustanovljenim u praksi ESLJP, kojima veliku pažnju posvećuju Vrhovni kasacioni sud i Ustavni sud, neophodno je kako bi se izbegli rizici moguće povrede konvencijskog i ustavnog prava stranaka na obrazloženu sudsku odluku.
1) Zakon o upravnim sporovima objavljen u „Službenom glasniku RS“, broj 111/09.
2) Vidi: odredbe člana 49. stav 2. Zakona o upravnim sporovima.
3) Tatishvili v. Russia, 1509/02, stav 58.
4) Ruiz Torija v. Spain, 1994, st. 29-30.
5) Georgiadis v. Greece, 1997, stav 43, Higgins v. France, 1998, stav 43.
6) Van de Hurk v. the Netherlands, 16034/90, stav 61.
7) Ruiz Torija v. Spain, 18390/91, stav 29.
8) Hirvisaari v. Finland, 49684/99, stav 30.
9) Gorou v. Greece, 12686/03, stav 37.
10) Hirvissari v. Finland, st. 30-33.
11) Monnell and Morris v. the United Kingdom, 9562/81, stav 69.
12) Van de Hurk, stav 59.
13) „Službeni list SRJ“, broj 46/96.
14) „Službeni glasnik RS“, br. 72/11… 18/20.
15) Vidi presudu Vrhovnog kasacionog suda Uzp 312/2018 od 14. 11. 2018. godine.
16) Presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp 113/2020 od 12. 6. 2020. godine.
17) Presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp 151/2021 od 16. 6. 2021. godine.
18) Presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp 45/2020 od 26. 6. 2020. godine.
19) Presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp 163/2019 od 31. 10. 2019. godine.
20) Presuda Vrhovnog kasacionog suda Uzp 312/2018 od 14. 11. 2018. godine.
21) Vidi, pored ostalih, odluke Ustavnog suda Už-8700/2016 od 24. 1. 2019. godine, Už-6977/2018 od 24. 3. 2022. godine, Už-424/2018 od 24. 3. 2022. godine.
22) Vidi, pored ostalih, odluke Ustavnog suda Už-5194/2010 od 20. 6. 2013. godine i Už-5421/2016 od 8. 11. 2018. godine.

Summary: The paper reviews the right to a reasoned court decision as an element of the right to just trial, which is closely linked to the right to access to justice and the right to legal remedy, stating the standards of justified court judgements in the case law of the European Court of Human Rights, and pointing to weaknesses in reasonings in administrative disputes from the case law of the Administrative Court, the Supreme Court of Cassation and the Constitutional Court. The constant broadening of the scope of administrative activity and the scope of administrative dispute, without detailed regulation of the issue of reasoned court decisions in the Law on Administrative Disputes, there is greater likelihood to infringe on constitutional and convention rights to a reasoned court decision in administrative disputes. The paper points to the obligation of courts acting in administrative disputes to provide adequate and sufficient reasons for their decisions, to rectify the arguments of authorities or courts of lower instance, and to assess in detail all key issues relevant to making the decision and providing reasons to deviate from case law.
Key words: the right to a reasoned court decision, reasoning of court decisions in administrative disputes, adequate and sufficient reasons for the decision, full justification, rectifying the arguments in lower instance decisions, justifying deviation from case law.